Но потратить их на стимулирование экономики будет сложно
К обвалу цен на нефть и карантину из-за коронавируса государство подошло с запасами ликвидности в размере почти ₽18 трлн. Но антикризисный пакет властей пока не превышает ₽1,4 трлн — потратить больше мешает бюджетное правило
Ликвидные активы федерального правительства — рублевые и валютные депозиты федеральных органов власти в банках и Центробанке — составили 15,3 трлн руб. по состоянию на 1 марта 2020 года, следует из данных Банка России, проанализированных РБК. Вскоре после этого для российской экономики начался «идеальный шторм» — обвал цен на нефть до минимумов с 1999 года плюс карантинные меры из-за эпидемии коронавируса, которые привели к остановке целых секторов.
Помимо ликвидности федерального центра, на банковских счетах на 1 марта лежало 2,4 трлн руб. денежных средств региональных правительств. Таким образом, ликвидные активы «расширенного» правительства (федеральных властей, регионов и внебюджетных фондов) достигали 17,7 трлн руб. на начало весны (более 16% ВВП). Традиционный лидер среди регионов по уровню депозитов — Москва с 1 трлн руб., сказал РБК управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства НКР Андрей Пискунов. Следом с большим отрывом идет Тюменская область (95 млрд руб. на начало 2020 года).
Накопленная перед кризисом ликвидность федерального центра включает в основном валютные средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) и валюту, которую Минфин успел купить в начале 2020 года при ценах на нефть выше $42,4 за баррель, а также рублевые остатки на счетах федерального бюджета и остатки средств на счетах внебюджетных госфондов.
При прочих равных денежные запасы федеральных органов в рублевом эквиваленте могли вырасти за март еще как минимум на 1,2 трлн руб. (по сравнению с 15 трлн руб. на 1 марта) в связи с ослаблением рубля — по данным курсовой переоценки валюты в ФНБ Минфина.
- На 1 апреля объем ликвидных средств ФНБ, хранящихся на счетах в ЦБ, составлял 11,1 трлн руб., а без учета рублей, зарезервированных на покупку акций Сбербанка, — 9,6 трлн руб. ($123,5 млрд).
- Помимо этого, на счетах в ЦБ лежит 0,66 трлн руб. (около $10 млрд) валюты, приобретенной Минфином для ФНБ в январе—марте 2020 года (но еще не зачисленной в фонд); при этом одновременно в марте ЦБ начал упреждающую продажу валюты в рамках бюджетного правила (продал 191 млрд руб., или $2,4 млрд) и, вероятно, спишет позднее эту сумму из средств Минфина.
- Кроме того, на начало апреля остатки средств федерального бюджета составили 1,85 трлн руб. (в том числе 1,2 трлн на банковских депозитах), следует из данных Минфина.
Бюджетное правило не дает развернуться стимулам для экономики
Но потратить часть этих накопленных резервов на поддержку падающей экономики за счет дополнительных бюджетных расходов правительство не может, говорят аналитики. С 7 апреля Минфин начнет продавать валюту из ФНБ, подчиняясь бюджетному правилу — оно обязывает покупать валюту, когда цена российской нефти превышает $40 в постоянных ценах, и продавать, когда цены ниже этого уровня. При продажах валюты вырученные рубли компенсируют выпадающие нефтегазовые доходы, позволяя (при прочих равных) сохранить на запланированном уровне бюджетные расходы, но не увеличить их.
Траты резервов ФНБ по действующему бюджетному правилу компенсируют только нефтегазовый дефицит — для других целей они не предназначены, объясняет РБК управляющий директор УК «Агидель» Виктор Тунев. Правило изначально было задумано как симметричное, добавляет руководитель операций на валютном и денежном рынке Металлинвестбанка Сергей Романчук: в предыдущие годы Минфин копил валюту в объемах, определяемых формулой, периодически сопротивляясь призывам повысить цену отсечения, чтобы тем самым меньше сберегать и больше тратить на стимулирование экономики, а сейчас правило работает в обратную сторону — в свое время Минфин взял на себя такое обязательство, отказаться от него — значит потерять доверие рынка к бюджетному правилу.
Если, например, снизятся ненефтегазовые доходы (в частности, поступления таких налогов, как НДС или налог на прибыль), то компенсировать их придется другими источниками — главным образом дополнительными госзаимствованиями, продолжает Тунев. Потратить резервы ФНБ больше, чем позволяет бюджетное правило, не получится, и служить источником дополнительных расходов на стимулирование экономики они не смогут. «Для спасения экономики от кризиса, связанного с коронавирусом, нужны дополнительные расходы бюджета, финансируемые из других источников — из госдолга или Банка России. Они не приведут к инфляции, потому что замещают выпадающий спрос», — рассуждает он.
В соответствии с бюджетным правилом (ст. 199 и ст. 213 Бюджетного кодекса) общие расходы текущего года могут быть увеличены только на сумму прироста прогнозируемого объема ненефтегазовых доходов (с поправкой на доходы от управления средствами ФНБ и возможное увеличение поступлений от приватизации), отмечает заместитель директора группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. Соблюдая букву этой нормы, из всего набора фискальных стимулов можно только увеличивать госгарантии по долговым обязательствам предприятий (что и было сделано), выдавать бюджетные кредиты, предоставлять налоговые льготы (в частности, власти уже разрешили отсрочки по налогам малому и среднему бизнесу), говорит он. Для чистого увеличения прямых расходов на стимулирование экономики понадобится приостановка бюджетного правила, уверен Куликов. В 2016 году старое бюджетное правило было приостановлено, после чего было разработано новое правило, действующее сейчас.
Существует ряд других потенциальных лазеек (перераспределение бюджетных остатков прошлого года, которые как раз лежат на депозитах, на другие цели; увеличение дефицитов бюджетов регионов), но все они имеют очень ограниченное применение, утверждает Куликов. «Мне сложно представить, как в нашей практике можно общестрановую антикризисную повестку реализовывать через бюджеты регионов, хотя технически, наверное, это возможно — расширять бюджетные кредиты с какими-то антикризисными целями и жестким контролем. Но если контроля или ресурсов недостаточно, то есть риск получить «китайскую» проблему — большой рост «теневого» долга в регионах, с чем китайцы борются уже не один год», — говорит эксперт.
Сколько резервов потратят в 2020 году
В 2020 году общий объем выпадающих доходов бюджета (и нефтегазовых, и ненефтегазовых) составит 3–4 трлн руб. при ценах на нефть $25–35 за баррель относительно первоначального бюджетного плана при средней цене нефти $57, оценивает Куликов из АКРА. Бюджетная роспись Минфина на 1 апреля предполагает общие расходы в 2020 году на уровне 20,8 трлн руб., доходы — чуть более 20 трлн руб. При сокращении общих доходов на 3–4 трлн руб. ожидаемый дефицит в размере более 3 трлн руб. удастся закрыть продажами валюты из ФНБ по бюджетному правилу только на 1,1–1,7 трлн руб., остальное придется покрывать заимствованиями, оценивает Куликов. Агентство Bloomberg сообщало, что Минфин рассматривает возможность увеличения заимствований в этом году на 1–1,5 трлн руб.
По расчетам Виктора Тунева из УК «Агидель», при цене Urals $30 за баррель расходование резервов ФНБ составит около 2 трлн руб., а при цене $20 — уже около 3,8 трлн руб. Но это из расчета за полный год, а за девять месяцев 2020 года (Минфин начал тратить ФНБ только в апреле) сумма расходования составит примерно 60% от годовой, или 1,2–2,2 трлн руб. К этому нужно прибавить пополнение ФНБ на 0,7 трлн руб. за счет валюты, купленной в первом квартале. В итоге по 2020 году получатся чистые траты ФНБ от операций в 0,6–1,2 трлн руб., говорит Тунев (это не считая расчетов из ФНБ за Сбербанк). Министр финансов Антон Силуанов говорил, что траты ФНБ в 2020 году составят порядка 600 млрд руб. при цене нефти $30 за баррель Urals.
Получается, что жесткая конструкция бюджетного правила не позволит потратить больше 1,7 трлн руб. ликвидных резервов в 2020 году (при ценах на нефть — $25 за баррель) — это около 10% совокупной подушки ликвидности федеральных органов, сложившейся на 1 марта.
В российском бюджетном правиле нет оговорки на случай форс-мажора
В бюджетном правиле России нет явных освобождающих оговорок (escape clauses), которые есть в фискальных правилах других стран. Эти положения разрешают временно отклониться от бюджетного правила в случае редких и чрезвычайных обстоятельств (например, глобального финансового кризиса). Escape clauses становятся неотъемлемой частью современных бюджетных правил, они приняты, например, в таких странах, как Германия, Словакия, Швейцария, Бразилия, отмечал главный экономист Всемирного банка по России Апурва Санги. РБК направил запрос в пресс-службу Минфина с вопросом о возможности оговорки и другими.
В России после экономических санкций 2014 года и падения цен на нефть 2014–2016 годов сформировалась повышенная требовательность к фискальной и монетарной дисциплине, текущее бюджетное правило выглядит оплотом стабильности экономики, а ЦБ не рискует идти на нетрадиционное меры монетарного стимулирования, говорит старший экономист Oxford Economics Евгения Слепцова. «Но в беспрецедентные времена и меры во многих странах беспрецедентные», — добавляет она, отмечая, что страны в Европе уже начали игнорировать бюджетные правила ради масштабных фискальных стимулов для борьбы с экономическими последствиями коронавируса. «Рынки бы, скорее всего, спокойно простили России отступление от правила в такой чрезвычайный момент», — предполагает Слепцова.
Сколько нужно стимулов
Пока правительство зарезервировало только 1,4 трлн руб. на борьбу с коронавирусно-нефтяным кризисом — около 1,3% ВВП. Минфин 23 марта заявлял, что сокращения общих расходов бюджета не будет, но будет проведена так называемая приоритизация расходов, то есть перераспределение от менее приоритетных к более приоритетным. Антикризисные меры в основном состоят не из прямых новых расходов, а из налоговых отсрочек (то есть эти налоги в принципе должны быть выплачены, но позднее), гарантий по кредитам компаний, снижения страховых взносов для малого бизнеса, которое технически приведет к сокращению доходов внебюджетных фондов, но не федерального бюджета. Ряд мер, предполагающих высвобождение ликвидности для расширения кредитования, установил ЦБ (например, расширение программы рефинансирования банков для кредитования малого бизнеса).
Экономисты призывают правительство увеличить фискальные стимулы. В сравнении с другими странами стимулы российского правительства невелики: согласно базе данных COVID-19 Economic Stimulus Index на 1 апреля (.xlsx), налогово-бюджетные стимулы Чехии на борьбу с пандемией сейчас составляют 2% ВВП, Великобритании — 2,5% ВВП, Казахстана — 3,4% ВВП, Японии — 4,9% ВВП, Канады — 6% ВВП, Австралии — 9,7% ВВП, США — 10,5% ВВП.
Экономисты ЦМАКП рассчитали, что без пересмотра бюджетного правила программа стимулов может составить около 2,4% ВВП. Глава Счетной палаты Алексей Кудрин 1 апреля предположил, что экономике понадобится пакет госпомощи величиной от 5% ВВП, то есть порядка 5,5 трлн руб.
Кудрин пояснил РБК, что меры поддержки первого пакета, объявленного правительством, составляют 1,4 трлн руб., из них 500 млрд на гарантии. Но с учетом замещения выпадающих доходов бюджетов для выполнения всех ранее взятых бюджетных обязательств прогнозируемый объем поддержки уже превышает 5% ВВП (выпадающие доходы только федерального бюджета, которые предстоит компенсировать, составят порядка 3–4 трлн руб.), сказал глава Счетной палаты. Для финансирования части этих 5% ВВП можно рассматривать и увеличение госдолга посредством дополнительной эмиссии государственных ценных бумаг, полагает Кудрин.
«Но этого недостаточно. В ближайшее время требуется дополнительная поддержка бизнеса еще на 2–3% ВВП. Таким образом, общий пакет поддержки должен быть не менее 7% ВВП, — сказал Кудрин. — Если придется продлевать нерабочие дни или же мировая рецессия окажется глубокой (снижение мирового ВВП более чем на 2%), потребуется дополнительная помощь российскому бизнесу».
Как можно расширить поддержку из бюджета
Власти рассматривают опции наращивания фискальных стимулов сверх того, что позволяет сейчас бюджетное правило. Это следует из закона о приостановлении отдельных положений Бюджетного кодекса, подписанного президентом 1 апреля. В нем депутаты разрешили правительству увеличить общие расходы бюджета в 2020 году, во-первых, на величину доходов Центробанка от продажи акций Сбербанка правительству, которые он перечислит в федеральный бюджет, а во-вторых, на сумму дополнительных поступлений от «отдельных видов» ненефтегазовых доходов. И если о планах правительства использовать для финансирования социальных инициатив президента Владимира Путина доходы ЦБ от продажи Сбербанка (1,3–1,5 трлн руб.) стало известно еще в феврале, то формулировка об «отдельных видах» ненефтегазовых доходов — это новая опция. Фактически она означает, что правительство сможет увеличить расходы на поддержку экономики на сумму прироста определенных видов ненефтегазовых доходов, даже если общие ненефтегазовые доходы сократятся в 2020 году.
РБК запросил Минфин, о каких «отдельных видах» ненефтегазовых доходов идет речь в законе (в самом документе это не прописано) и обдумывает ли ведомство возможность воспользоваться этой опцией. РБК также задал вопрос, рассматривает ли Минфин приостановку или временное смягчение бюджетного правила для высвобождения стимулов для экономики. РБК также направил запрос в правительство.
«Вопрос о необходимости внесения изменений в бюджетное правило зависит от многих факторов, в том числе тенденций дальнейшего развития экономической ситуации в стране и мире. Однако в текущей ситуации пока можно не менять бюджетное правило», — считает Алексей Кудрин.
Директор аналитического департамента «Локо-Инвест», бывший чиновник Минэкономразвития Кирилл Тремасов 4 апреля писал в Facebook, что при текущих темпах компенсации недополученных нефтегазовых доходов из ФНБ ликвидных средств фонда (более $130 млрд) «хватит надолго». «Если, конечно, его не начнут тратить на другие цели», — добавил он, не исключив изменения в будущем бюджетного правила, которое позволит увеличить траты резервов.
Виктор Тунёв допускает иной вариант правки бюджетного правила — «сломать табу» на рост внутреннего госдолга и увеличить добавочный компонент в формуле бюджетного правила: 0,5% ВВП. В 2019 году власти смягчили правило, позволив себе привлекать дополнительные заимствования и тратить дополнительно 0,5% ВВП ежегодно. «Этот дефицит не связан с формированием и использованием ФНБ, поэтому его можно спокойно изменить, тем в более в кризис», — резюмирует Тунёв.
Иван Ткачёв, Юлия Старостина
При участии: Анна Гальчева
