Одно из наиболее обсуждаемых — после пресловутого «обнуления» — изменений Конституции — отмена верховенства международного права над национальным. О том, какими могут быть последствия этого шага, рассуждает директор центра «Сова», член СПЧ при президенте РФ Александр Верховский
С 1993 года и до сих пор в ст. 79 Конституции было написано: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя». Иначе говоря, Россия не могла с 1993 года брать на себя обязательства, противоречащие «неприкосновенным» главам 1 и 2 Конституции, которые как раз об этом.
Эта формулировка в Конституции осталась, не изменились, как известно, и главы 1 и 2. Но в той же статье добавилось еще одно предложение: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». На первый взгляд дополнение казалось просто лишним: вроде бы ранее подписанные договора Конституции не противоречили, раз законы об их ратификации не были оспорены Конституционным судом, и ничто не мешает России и без этой добавки не подписывать договора, противоречащие Конституции, хоть в исходном, хоть в поправленном ее варианте.
Но тут все же возникают целых три новации.
Одна из них была наиболее обсуждаемой: добавка к статье 79 покушается не на сами договора, а на решения, принятые на их основании и обязательные, как раньше казалось, к исполнению Россией. Эти решения являются источником права, и на них можно ссылаться в обычных российских судах. Упомянутые «межгосударственные органы» — это в первую очередь Европейский суд по правам человека и комитеты ООН, созданные на основе известных пактов, например Пакта о гражданских и политических правах. Как раз в эти дни Комитет ООН по правам человека предварительно рассматривает очередной отчет России о выполнении этого пакта, а с рекомендациями выступит в будущем году. Но, бесспорно, решения ЕСПЧ вызывают у российских властей больше озабоченности — их «политизированность» адепты поправки и приводили в обосновании того, зачем она нужна.
Собственно говоря, российские власти еще пять лет назад воплотили эту озабоченность в юридическую норму: Конституционный суд 14 июля 2015 года принял постановление, согласно которому взял на себя право решать, применимы ли решения ЕСПЧ, если можно усмотреть конфликт между ними и Конституцией. Иногда противоречие было очевидным: ЕСПЧ считает, что заключенных нельзя тотально лишать пассивного избирательного права, а ст. 32 Конституции прямо их этого права лишает. Иногда противоречие надо было сложно, и не очень убедительно, конструировать, как в случае решения ЕСПЧ о колоссальной компенсации в пользу ЮКОСа.
Нельзя сказать, что КС часто пользовался присвоенной самому себе функцией, то есть решения ЕСПЧ по-прежнему влияли на ситуацию в самой России, пусть, по политическим причинам, и очень слабо. В этом смысле нынешняя поправка задним числом легитимирует установленный режим. Но она же и распространяет его с ЕСПЧ на любые межгосударственные органы.
Станет ли теперь КС чаще отвергать решения того же ЕСПЧ? Весьма вероятно, зная, что у нас принятие законов часто функционирует скорее как «посылание сигнала», чем как изменение правовой среды. И уж поправка к Конституции — очень мощный «сигнал». Но не исключено, что решения межгосударственных органов теперь можно будет отвергать и без КС: соответствующие законы можно принять на основе поправленной ст. 79, и у нас нет возможности угадать, какие именно законы в Кремле решат принять.
Вторая новация меньше бросается в глаза: добавленное в ст. 79 предложение говорит, что основанием отвергать принятые межгосударственными органами решения является противоречие последних не только главам 1 и 2 Конституции, но и любой ее норме. Первое, что в связи с этим приходит на ум: поправка сделает соответствующим Конституции отказ российских властей принимать во внимание любые «внешние» решения, не соответствующие поправке 2014 года о включении Крыма и Севастополя в ст. 65, то есть в список субъектов Российской Федерации. Не берусь пока гадать, многое ли от этого изменится на практике.
Третья новация прямо связана со второй: какие-то решения того же ЕСПЧ, прошлые или будущие, могли не противоречить старым нормам Конституции, но войти в противоречие с новыми, а точнее — с законами, которые, весьма вероятно, примут на основе этих конституционных новелл. Отталкиваясь, например, от фразы о «союзе между мужчиной и женщиной», легко сконструировать новые нормы, касающиеся ЛГБТ, которые ЕСПЧ сочтет дискриминационными, как уже счел наш закон о гей-пропаганде. Боюсь, и другие элементы консервативной риторики, внесенные в текст Конституции, вдохновят творчески настроенных законодателей на принятие норм, которые в ЕСПЧ или в Комитетах ООН ждет та же оценка. После чего Конституционный суд, теперь еще более зависимый от президента, эту оценку, конечно, отвергнет.
В совокупности все это будет вести к усугублению самоизоляции России — с неизбежными печальными последствиями внутри страны. Правда, происходить это будет медленно: описанные выше будущие разбирательства с ЕСПЧ растянутся на годы.
В ближайшей же перспективе нас ждут новые, уже обещанные, законопроекты о тех или иных ограничениях наших прав и свобод, а также, надо полагать, более активное применение уже действующих репрессивных законов. Так что у правозащитников, как практиков, так и аналитиков, работы добавится. В том числе они по-прежнему будут обращаться в ЕСПЧ и в комитеты ООН, потому что эта возможность все равно остается и эти обращения, думаю, по-прежнему будут иметь практический смысл, просто в еще меньшей доле случаев, чем раньше.
Международное сообщество не может резко реагировать на конституционные поправки как таковые: здесь все же затрагивается суверенитет народа, принимающего эти поправки (что бы ни думать о том, как это происходило). Венецианская комиссия Совета Европы успела до недавнего голосования высказать озабоченность поправками в ту самую ст. 79 Конституции и еще — ослаблением независимости Конституционного суда. Далее, по обращению более 230 000 (на сегодняшний день) российских граждан, Венецианская комиссия рассмотрит и всю совокупность поправок на предмет рисков для соблюдения прав человека. Надо полагать, заключение ее будет очень вежливым, но тоже критичным. Видимо, и в каких-то еще международных органах тоже прозвучат вежливые и критичные оценки.
Более резкой реакции можно ожидать не на сами конституционные поправки, а на новые законы, на политические и полицейские действия, которые будут на эти поправки опираться. Вероятно, и российские власти, действуя в духе риторики о качественно новом укреплении «суверенитета», понимаемого именно как пренебрежение внешними оценками, найдут повод пойти на какое-то обострение.
Предсказывать конкретную траекторию развития этого процесса затруднительно, да и не нужно. Но его результаты в кратко- и среднесрочной перспективе угадать легко: ускорение самоизоляции страны, уже вне зависимости от многолетних разбирательств с ЕСПЧ, нарастание конфликтов, реальных или сугубо риторических, с Западом, усиление давления внутри России на тех, кого могут отнести к «пятой колонне», включая правозащитников. А также — к ухудшению ситуации с гражданскими и прочими правами человека в целом.
Александр Верховский
Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции
