Нынешняя избирательная кампания по выборам депутатов Московской городской Думы, по сути, свелась – во всяком случае пока – к спору о том, какие подписи избирателей в поддержку выдвижения кандидатов считать действительными, а какие – нет. Это похоже на гипотетический спор о том, соответствует ли фасон гетр одной из команд требованиям ФИФА, предлагаемый организаторами состязания нам, зрителям и болельщикам, вместо полноценного футбольного матча. Отсюда и требование многочисленных участников протестных акций: «Допускай!».
«Но не можем мы допустить эту команду на поле, — отвечают организаторы, — поскольку у футболистов гетры не того фасона, который определен в установленном порядке». «Да неважно какие у них гетры, — резонно отвечают раззадоренные болельщики. – Пусть хоть босиком играют! Потому что в футболе главное – игра, а не форма!». «Хорошо, — отвечают организаторы, — тогда мы еще раз изучим фасон гетр на предмет их соответствия, поскольку в форме неустановленного образца выступать запрещается». И спор продолжается по кругу, пока не истекает время, отведенное для футбольного матча.
На данном гипотетическом примере мы видим конфликт между формой и содержанием, между требованиями буквы и духа закона, если таковым понимать суть нормативного правового акта, интенцию законодателя, преследуемую им цель и логику ее достижения. Но если букву закона может прочитать любой и каждый, то его дух неразличим невооруженным глазом, неосязаем и необоняем. Пожалуй, только Конституционный Суд Российской Федерацииспособен однозначно выявить дух закона в том или ином нормативном правовом акте и представить его миру даже в машиночитаемом виде. И только с этого момента дух закона обретает свою определенность и однозначность, хотя и оспариваемые порой особо въедливыми учеными-правоведами.
В истории с проверкой подписей избирателей буквы закона, а именно статей 37 и 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», составлены таким образом, чтобы обеспечить максимальное соответствие собранных подписей некоему набору формальных требований. Подписные листы должны соответствовать форме, установленной законом, заверены подписью сборщика с собственноручным заполнением его персональных данных, а также подписью кандидата с собственноручным проставлением даты. Необходимо также нотариально удостоверить сведения о сборщиках и их подписи. Хотя закон допускает ситуацию, когда персональные данные избирателя может внести в подписные листы и сборщик, но только рукописным способом и ни в коем случае не карандашом, а дату внесения подписи избиратель в любом случае должен поставить собственноручно.
Смысл некоторых из этих требований понятен без долгих объяснений. Например, требование, согласно которому избиратель должен собственноручно поставить дату внесения подписи, предназначено, видимо, чтобы предотвратить или зафиксировать фальстарт, то есть сбор подписей до начала соответствующего периода. Но представим себе ситуацию, когда в подписном листе все подписи, кроме одной, сопровождаются датами, которые были собственноручно поставлены избирателями, и только в одном случае по мнению привлеченного эксперта-почерковеда дата поставлена кем-то другим. В подобной ситуации закон (подпункт «е» пункта 6.4. статьи 38) обязывает признать подпись недействительной. И в этом был бы смысл, если бы данная подпись стояла первой. А если она оказалась второй или последующей, то какой резон ставить ее под сомнение?
Можно понять и смысл нормы (подпункт «и» пункта 6.4 статьи 38), согласно которой признаются недействительными все подписи, которые поставлены в подписном листе, не соответствующем установленной законом форме или изготовленном не за счет средств избирательного фонда. Но как быть в случае, если типография допустила технический брак и, скажем, перепутала очередность граф в таблице, а ни кандидат, ни сборщик этого не заметили? Но закон суров: все подписи признаются недействительными.
Или другой пример: сборщик подписей в одном из подписных листов не полностью указал свои персональные данные или что-то напутал, например, в номере паспорта. В этом случае закон требует признать недействительными все подписи, имеющиеся на данном подписном листе, даже если во всех остальных подписных листах персональные данные этого сборщика указаны абсолютно правильно. Тут уже логика правовой нормы не кажется мне такой убедительной. Ведь подписные листы сдаются в избирательную комиссию в сброшюрованном виде, а подписи всех сборщиков заверяются нотариусом, и, следовательно, ничего не стоит эксперту-почерковеду убедиться в том, что все подписи одного и того же сборщика идентичны.
Или еще более драматичная история: нотариус допустил ошибку при заверении персональных данных и подписей сборщиков. В этом случае все собранные подписи могут «пойти в корзину».
Во всех приведенных случаях вина в недействительности подписей лежит на типографии, сборщике подписей, нотариусе, но вовсе не на том самом избирателе, чьи законные интересы ущемляются самим фактом признания его подписи недействительной. Ведь фактически подвергается сомнению и нуллифицируется его свободное волеизъявление. Конечно, страдают и интересы кандидата, но, во-первых, он участвует в выборах на собственный страх и риск, а, во-вторых, ответственность за правильность представляемых в избирком документов лежит именно на нём.
Обратим внимание на то, что закон делает различие между недостоверными подписями и недействительными. Недостоверными признаются подписи, которые были выполнены одним лицом за другое лицо. Очевидно, что в данном случае речь идет о тривиальной подделке подписи –такое явление давно и хорошо известно в сферах уголовного и гражданского права.
Поэтому, когда в конце июля в Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ) стали поступать по электронной почте обращения уважаемых граждан, ошарашенных тем фактом, что их подписи окружные избиркомы признали недействительными, мы запросили информацию у Мосгоризбиркома. И вскоре получили ответ от председателя Московской городской избирательной комиссии В.П.Горбунова (письмо от 02.08.2019 № 02-03/1431), в котором говорилось: «Подписи указанных в Вашем обращении избирателей недостоверными не признавались, соответственно, у избирательных комиссий не возникло сомнений в факте внесения подписей самими избирателями».
Отсюда следует, что незарегистрированные кандидаты совершенно напрасно беспокоили десятки и сотни своих сторонников, собирая у них собственноручные заявления в подтверждение юридического факта внесения своей подписи в подписной лист того или иного кандидата. Никто, оказывается, в избиркомах и не сомневался в том, что подписи не подделаны. Да, они достоверны, но… недействительны. И такая парадоксальная ситуация создана самим законом.
Причина «отбраковки» этих подписей состояла вовсе не в том, что их кто-то подделал. «В подавляющем большинстве случаев, — пишет В.П.Горбунов, — подписи избирателей признавались недействительными по таким основаниям, предусмотренным законом, как сбор подписей вне установленного периода, нарушение порядка изготовления и оформления подписных листов, указание недостоверных сведений об избирателях, указание неполных сведений об избирателях или сборщиках подписей и т.д. Во всех случаях ответственность за полноту сведений и оформление представляемых в избирательную комиссию документов несет кандидат. Именно несоблюдение отдельными кандидатами требований избирательного законодательства повлекло за собой в ряде случаев признание подписей избирателей недействительными и, как следствие — отказ в регистрации отдельных кандидатов».
Подчеркну, что такой юридический феномен, как «недействительная подпись», существует только в избирательном праве и законодательстве об электронной подписи. (есть также в сфере ЭЦП, например, ст. 11 Закона об ЭЦП). Ни в одной другой отрасли российского права он не встречается, хотя такие явления как «недействительный договор», «недействительная доверенность», «недействительная запись в трудовой книжке», «недействительный результат межевания» и т.д. существуют здесь давно и отечественная юриспруденция вполне с ними справляется.
Принципиально важно понять, что представляет собой подпись человека как юридическое явление. Обратимся в этих целях к гражданскому праву. Представляется, что подпись гражданина непосредственно связана с его правом на имя и другими личными нематериальными благами, такими как жизнь и здоровье, честь и достоинство личности, личная неприкосновенность и т.д. Эти блага принадлежат человеку от рождения, они неотчуждаемы и непередаваемы иным способом (часть 1 статьи 150 ГК РФ). Следовательно, внося свою подпись в подписной лист в поддержку кандидата, избиратель осуществляет акт свободного волеизъявления в плане политического самоопределения собственной личности. И эта его свобода может быть ограничена только федеральным законом и только в тех целях, которые перечислены в части 3 статьи 55 Конституции РФ, а именно: «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Однако в случае со сбором подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов свобода волеизъявления гражданина оказывается ограничена, хотя и федеральным законом, но в совершенно иных целях, а именно, в целях максимально полного соблюдения формальностей. При этом сами формальности, как правило, никакого отношения к содержанию и к подлинности акта свободного волеизъявления гражданина не имеют.
Для сравнения обратимся к наследственному праву, где также определяющую роль играет феномен свободного волеизъявления физического лица. С одной стороны, закон устанавливает, что несоблюдение установленных Кодексом «правил о письменной форме завещания и его удостоверении влечет за собой недействительность завещания» (часть 1 статьи 1124 ГК РФ), а с другой – «не могут служить основанием недействительности завещания описки и другие незначительные нарушения порядка его составления, подписания или удостоверения, если судом установлено, что они не влияют на понимание волеизъявления завещателя» (часть 3 статьи 1131 ГК РФ).
Представляется, что и в институте сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов основной целью должно быть выявление волеизъявления избирателей, а не определение точности соблюдения многочисленных формальностей. И, если признать, что главным в сборе подписей является его содержание, то можно предложить для этого и другие формы, более соответствующие реалиям XXI века.
Во-первых, уже немало сказано о возможности сбора подписей через электронный портал www.gosuslugi.ru, где каждая личность верифицирована, а, следовательно, ее подпись признается действительной пока иное не будет установлено вступившим в законную силу решением суда (статья 11 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»).
Во-вторых, есть резон подумать о такой форме определения волеизъявления избирателей как итоги выборов в представительный орган нижестоящего уровня. Например, муниципальный депутат, выдвигающийся в законодательный орган субъекта Российской Федерации, вполне может быть освобожден от необходимости собирать подписи избирателей, поскольку они ранее уже отдали голоса в его поддержку, избрав муниципальным депутатом. В свою очередь, депутат законодательного собрания субъекта Российской Федерации может быть освобожден от необходимости собирать подписи для выдвижения в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Аналогичным образом может быть дополнен механизм выдвижения кандидатов на выборах глав регионов и даже главы государства: избранный населением мэр может без сбора подписей выдвигаться на выборах губернатора, а избранный губернатор – на президентских выборах.
Представляется, что такая конструкция более всего соответствовала бы идее «выращивания демократии» и привлекала бы молодых политиков, ставящих перед собой амбициозные цели, сначала в сферу местного самоуправления, а затем – в законодательные органы регионального и федерального уровня.
Михаил Александрович
ФЕДОТОВ
Советник Президента — Председатель Совета
