Непопулярные меры в социальной сфере становятся реальностью
Принято считать, что Владимир Путин тормозит структурные реформы, включая социальные преобразования, опасаясь роста напряженности и негативных последствий для своего рейтинга. Даже в условиях ушедшего в прошлое нефтегазового благополучия президент предпочитал не торопиться и подождать, пока российское общество созреет для реформ. Сами социальные реформы хотя и не носили системного характера, тем не менее шли, пусть и вызывая сильнейшее сопротивление профессиональных кругов, прежде всего в областях здравоохранения и образования.
Но в новой реальности появляются факторы, значительно расширяющие перспективы для непопулярных социальных преобразований, даже несмотря на приближение президентских выборов.
Три подхода к социальной политике
Внутри системы принятия государственных решений сформировалось три ключевых подхода к проведению социальной политики в условиях ограниченности ресурсов. Подход первый – традиционный, политико-популистский. Его придерживается та часть политического истеблишмента, которой положено решать политические задачи: это, например, ОНФ, но в первую очередь партия «Единая Россия» – политическое крыло «вертикали», выступающее, по сути, держателем мандатов, полученных от народа на выборах. Неслучайно партия власти противопоставляет себя социально-экономической политике правительства на протяжении многих лет (хотя, понятно, что дальше риторики дело не идет), особенно резко критикуя министров социального и экономического блоков. Так же как и единороссы, ОНФ придерживается линии социальной протекции населения. Но роль и «ЕР», и ОНФ в этом контексте не более чем коммуникационная: она похожа на роль предоставляемых государством адвокатов: на реальную защиту прав надеяться не приходится.
Подход второй – социально-технократический: внутри правительства он представлен социальным блоком и персонально вице-премьером Ольгой Голодец, которая до последнего времени была одной из самых влиятельных фигур в системе исполнительной власти. Именно она персонально отстаивала идею продления программы предоставления материнского капитала, выступала против самых разных вариантов пенсионных реформ (в том числе и переход на добровольное накопление), регулярно лоббировала индексацию пенсий и даже осторожно поднимала тему возвращения прогрессивной шкалы НДФЛ. Голодец в такой ситуации взяла на себя эксклюзивную роль – главного гаранта сохранности социальных прав населения и поддержания социальной стабильности; и Путин, понимающий важность всего этого, ей особенно доверял.
Наконец, третий подход – консервативно-реформаторский. Он подразумевает проведение консервативной, жесткой бюджетной и кредитно-денежной политики, а также модернизацию социальной системы с целью повышения ее эффективности. В рамках этого подхода действуют разные центры силы: начиная с Минфина и ЦБ и заканчивая ЦСР Алексея Кудрина, но важно понимать, что базовым приоритетом для них остается макроэкономическая предсказуемость и бюджетная эффективность.
Союз реформаторов
Уникальность нынешней ситуации заключается в перегруппировке сил между сторонниками этих трех подходов. Если до 2017 года преимущественно доминировал социально-технократический подход, то сейчас образуется совершенно новая конфигурация, участники которой перехватывают инициативу и получают больше возможностей для продвижения своего видения преобразований.
Мало кто обратил внимания (или придал этому значение), но внутри российской власти образовалась новая коалиция технократов и прогрессистов, что выражается в сближении между новым куратором внутренней политики Сергеем Кириенко и ЦСР Алексея Кудрина. Напомним, что в 2016 году Владимир Путин фактически реабилитировал Кудрина как стратегического идеолога в экономике, предоставив тому площадку – Экономический совет при президенте. Однако работа совета де-факто была парализована конкуренцией с группой Белоусова и Бориса Титова. Назначение в октябре 2016 года Сергея Кириенко в Кремль открыло новую возможность, связанную с потребностью подготовки Путина к переизбранию, понятно, в комплексе с его предвыборной программой. Какие из разрабатываемых идей в итоге войдут в окончательный вариант такой программы – отдельный вопрос. Важно другое: впервые наблюдается рабочий альянс между теми, кто отвечает за политуправление, и теми, кто предлагает структурные реформы развития. До сих пор это были два параллельных мира, причем условные реформаторы (представленные группами известных экономистов-рыночников) были востребованы лишь на период избирательной кампании: для дальнейшей, поствыборной реализации программы не хватало связки реформаторов с «вертикалью».
Кириенко, курирующий подготовку Путина к кампании, взаимодействует и с другими центрами влияния – Белоусовым, экспертами из Высшей школы экономики. Но уникальность положения Кудрина заключается в том, что его команда допущена к обсуждению не только рабочих, но и политически значимых вопросов, подтвердил источник, близкий к ЦСР. Получается, что образование рабочего альянса Кириенко – Кудрин формирует новый центр влияния, которому в силу приближения президентских выборов удается перехватывать инициативу в сфере проведения социальной политики у социал-технократов.
К тому же социал-технократы как часть медведевского правительства оказываются в подвешенном положении: их судьба в преддверии предстоящей отставки кабинета министров никому не ясна, включая, вероятно, их самих. Неудивительно, что один из важнейших вопросов – введение софинансирования в системе здравоохранения, обсуждается без участия соцблока правительства.
И тут обнаруживается забавный парадокс. Априори именно политические кураторы всегда настороженно относились к социально болезненным темам, ведь они могли оказать негативное влияние на электоральный потенциал главного кандидата. Владислав Сурков в свое время, например, нередко спорил с Кудриным. Причем это касалось не только социальных вопросов, но и проблематики макроэкономической политики. Политблок российской власти должен отстаивать более популярные тезисы – о смягчении денежно-кредитной политики, повышении доступности кредитов для населения, роста зарплат и пенсий и так далее. Сотрудничество с реформаторами в контексте выборов в таком случае сводилось к поискам социально безопасных идей и предложений, которые, войдя в программу Путина, играли бы скорее функции социальной защиты, чем социального развития.
Однако нынешние кураторы политики воспринимают свое положение не только в контексте предстоящих выборов, но и в контексте будущей конфигурации власти, где приоритетными являются и результаты на выборах, и стабильность региональных бюджетов. Общий круг ответственности обновленного политблока стал шире. Неслучайно Кириенко получил возможность вносить предложения по использованию суверенных фондов (это было еще до ликвидации Стабилизационного фонда). Более того, в рамках нынешней предвыборной кампании главная борьба разворачивается уже не вокруг интриг президентской гонки, а вокруг «второго дня» избирательного периода – смены правительства, где выбор будущих министров будет напрямую диктоваться выбором приоритетов развития страны. Иными словами, кто пишет программу, тот и получает больше шансов повлиять на кадровую политику Путина в будущем. Это принципиальное отличие нынешней кампании от кампании 2011–2012 годов, когда разработчики программы Путина практически не имели никакого отношения к реальному механизму принятия государственных решений.
Слепой реформатор
Ко всему этому добавляется еще один важнейший, уже психологический фактор – трансформация сознания Путина после Крыма. Изменилось восприятие социальных протестов, которые теперь оцениваются не как социальные, а как эгоистично-корпоративные. Это сопровождается повышением чувствительности Путина к плохим новостям. Он никогда не любил «плохие новости», но особенность текущей ситуации заключается в том, что он перестает слышать тех, кто ему такие новости приносит. Убежденность в том, что экономика страны идет на поправку, мировые цены на нефть вот-вот снова взлетят, народ продолжает любить своего кумира на предельных уровнях поддержки, а социальная сфера модернизируется и совершенствуется, – в рамках такой картины мира гораздо проще решиться на социальные преобразования, даже если они кажутся рискованными.
Наконец, еще одним фактором, расширяющим именно политические возможности для социальных реформ, является умеренная, но все же заметная коррекция роли системной оппозиции. Какой бы декоративной ни была роль КПРФ, «СР» или ЛДПР, это политические силы, которые не упускали шансов для критики социальной политики власти. Стоит, например, отметить, что именно КПРФ (92 депутата) пыталась оспорить в КС закон о введении платы за проезд большегрузного транспорта по федеральным трассам, «Платон». На сегодня острота ситуации вокруг этого закона снизилась, но в любой другой конфликтной ситуации Кремлю пришлось бы иметь дело пусть с ручной, но все таки оппозицией при продавливании непопулярных решений. Сегодняшняя же парламентская оппозиция, значительно морально устаревшая, в последний год в большей степени встроилась в «вертикаль», и договариваться с ней будет проще, особенно с учетом широкого распространения квотного принципа распределения властных позиций (места в Госдуме и региональных заксобраниях, предоставление постов губернаторов).
Все это ведет к тому, что в условиях сокращения бюджетных ресурсов и давящего санкционного режима потребность в социальных реформах будет расти, а политические барьеры на их пути – снижаться. Однако это не должно обнадеживать тех, кто считает, что та же самая логика действует и в отношении экономических структурных преобразований (читай – либеральных реформ). Главная проблема заключается в том, что в отличие от социальной сферы, где присутствует острая потребность вмешательства государства, в экономике, с точки зрения Путина, все хорошо. Недостаток мотивации, как и недостаток понимания политических целей прогрессистов в Кремле, остается главным и пока, как кажется, непреодолимым препятствием на пути реформ.
Татьяна Становая
Руководитель аналитического департамента Центра политических технологий
