Единственный способ поднять пенсии к 2035 году – сократить число пенсионеров
В мае стали известны подробности пенсионной реформы, предлагаемой Центром стратегических разработок Алексея Кудрина – официально они не обнародованы, но неформально ЦСР их признал. Пенсионный возраст предлагается поднять до 63 лет для женщин и 65 лет у мужчин, ужесточаются требования к стажу и минимальному количеству пенсионных баллов, необходимым для назначения страховой пенсии. Насколько необходимы такие меры и какие еще варианты возможны, Republic попросил разъяснить одного из консультантов ЦСР – замдиректора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС Юрия Горлина.
Повышать пенсионный возраст в России необходимо. Расчеты показывают, что если не проводить реформ, ситуация в пенсионной системе будет все более обостряться. В 2025–2035 годы в активный трудовой возраст войдет малочисленное поколение родившихся в 1990–2000 годах, будет увеличиваться продолжительность жизни и, как следствие, нарастать разрыв между численностью работников и пенсионеров. К 2035 году на 100 россиян в трудоспособном возрасте будет приходиться уже не 47, а 56 граждан, получающих страховую пенсию.
Если оставить все, как есть, при существующих размерах трансферта из федерального бюджета в Пенсионный фонд (в % ВВП), средняя пенсия по старости сократится с нынешних 35% от средней зарплаты – сейчас это 13700 рублей – до 30% к 2035 году. А чтобы сохранить соотношение в 35% от зарплаты, в 2035 году потребовалось бы увеличить трансферт с 2,5% в 2016 году до 3,5% ВВП.
Почему о размере пенсий судят именно по отношению к средней зарплате? Важно понимать, что страховая пенсия – это не материальная помощь или благодарность за труд от государства. Напротив – это страховка работника на случай нетрудоспособности, за которую его работодатель уплачивал страховые взносы. Эта страховая природа пенсионной системы и определяет ее параметры: страховые выплаты за все годы их получения должны быть соразмерны сделанным страховым взносам.
Как решить проблему разрыва?
Возможны пять вариантов (а также их комбинация):
- Повышать тарифы страховых взносов в отношении нынешних и будущих работников – но это может повредить экономическому росту, а также усилить уход бизнеса в тень;
- Сокращать размер пенсий, как минимум, по отношению к заработной плате. Однако пенсии и так крайне низкие по мировым меркам, как в абсолютном, так и в относительном выражении. Снижение уровня пенсий по отношению к заработной плате будет означать их деградацию как механизма страхования утраченного заработка и постепенную трансформацию в пособие по бедности;
- Снижать долю теневой экономики и тем самым увеличивать доходы пенсионной системы, но это требует реализации комплекса мер, неоднозначно влияющих на ситуацию в экономике и на рынке труда, в текущих социально-экономических условиях они проблематичны;
- Повышать трансферт федерального бюджета в пенсионную систему. Но это, во-первых, означает отход от проводившейся в последние годы политики усиления страховых основ пенсионной системы, которая в идеале должна быть самодостаточной и не зависеть от бюджетных трансфертов. А во-вторых, в текущих условиях и в среднесрочной перспективе это потребовало бы радикальной смены приоритетов в политике государственных расходов;
- Улучшать баланс между численностью пенсионеров и работающих.
ЦСР предлагает идти по пятому пути, который включает следующие меры:
- повышение возраста назначения страховой пенсии по старости до 63 лет для женщин и 65 лет для мужчин по полгода в год, начиная с 2019-го;
- повышение возраста назначения социальной пенсии до 68 лет, для тех, кто не получил право на страховую пенсию;
- повышение требований к страховому стажу до 20 лет и количеству пенсионных коэффициентов (баллов), необходимых для назначения страховой пенсии, до 52;
- увеличение страхового стажа, необходимого для получения досрочной пенсии работникам образования и здравоохранения, до 35 лет.
Общее направление этих мер, с нашей точки зрения, абсолютно правильно. Однако, в конкретных параметрах и деталях наши расчеты не вполне совпадают с тем, что в пересказе журналистов предлагает ЦСР. Самый спорный вопрос – до какого уровня возможно и целесообразно поднимать пенсионный возраст, а также какими должны быть темпы его повышения.
Каким должен быть пенсионный возраст?
Если при определении параметров повышения пенсионного возраста исходить только из финансовых целей (и притом просчитываемых лишь на один ход), то чем быстрее и радикальнее будет проведено повышение, тем большим будет эффект. Однако, с моей точки зрения, при решении такого социально значимого вопроса должен учитываться существенно более широкий круг факторов.
Имея в виду страховой характер пенсионной системы, большое значение имеют продолжительность пенсии (сколько лет в среднем ожидается ее получение) и средняя вероятность дожития от начала трудовой деятельности до пенсионного возраста.
Сейчас в России эти показатели составляют 16 лет и 68% – одни из наихудших по сравнению со всеми развитыми и развивающимися странами. При повышении пенсионного возраста до 65 лет ожидаемый период получения пенсии сократится до 11–12 лет, вероятность дожития от начала работы до пенсии снизится до 60%, и Россия с большим отрывом займет последнее место. В результате пенсия будет утрачивать свою страховую природу, а люди будут демотивированы участвовать в солидарной пенсионной системе. Какой смысл покупать полис КАСКО, если вы с высокой вероятностью знаете, что не попадете в ДТП и плата за страховку существенно превысит ожидаемое значение выплат?
Повышение возраста до 63 лет мужчин тоже делает Россию одним из аутсайдеров по указанным параметрам, но это некий компромисс между экономической необходимостью и социальной приемлемостью. Тем более что различие в финансовых результатах между этими двумя вариантами, во-первых, не столь значимо (0,15% ВВП к 2035 году), а во-вторых, проявилось бы только после повышения пенсионного возраста свыше 63 лет, то есть не ранее, чем через 6 лет (при предлагаемом ЦСР повышении на 6 месяцев в год).
В отношении женщин потенциал повышения возраста существенно больше – из тех же соображений для женщин максимальный пенсионный возраст также мог бы быть 63 года, как и предлагает ЦСР. Однако, во-первых, следует учитывать прочно укоренившиеся в общественном сознании гендерные стереотипы, в соответствии с которыми считается, что женщины должны иметь право выходить на пенсию раньше мужчин. Во-вторых, повышение пенсионного возраста для женщин сразу на 8 лет может повлечь плохо просчитываемые социальные и психологические риски. С учетом этого, рациональный и компромиссный пенсионный возраст для женщин мог бы быть 60–61 год.
Как быстро можно повышать возраст?
Повышение пенсионного возраста затронет многие сферы жизни и связано с определенными рисками – ростом безработицы, ростом бедности, противодействием некоторой части населения и другими.
Смягчить возможные негативные последствия можно бы при заблаговременном объявлении о начале повышения. В большинстве стран это делается за несколько лет – бывает за десять лет и более.
Однако, с учетом сложившейся практики принятия решений, о предстоящем повышении пенсионного возраста в России, скорее всего, будет объявлено не более чем за год. Как, например, это произошло в Белоруссии, где о предстоящем повышении стало известно за 9 месяцев до его начала (при этом возраст повысили до 58 лет для женщин и до 63 лет для мужчин). Собственно и в предложениях ЦСР предусматривается начать повышение в 2019 году.
Другой возможный способ смягчения рисков – относительно невысокая скорость повышения пенсионного возраста. ЦСР предлагает повышать пенсионный возраст по полгода в год. Это один из самых высоких темпов, применявшихся в других странах. На мой взгляд, темпы должны быть медленнее: в идеале с шагом 1–2 месяца, или, как компромисс, три месяца в год хотя бы первые четыре года. Чем плавнее будет переход к новым правилам, тем лучше граждане и работодатели смогут к ним адаптироваться.
Какими должны быть требования к стажу и баллам?
До 2015 года для получения страховой пенсии по достижении пенсионного возраста было необходимо 5 лет страхового стажа. Это существенно меньше, чем в других странах, где минимальный стаж, необходимый для получения пенсии, – от 20 до 35 и даже более лет. Начиная с 2015 года, требования к стажу повышаются ежегодно на один год до уровня 15 лет в 2024 году (то есть чтобы выйти на пенсию в 2017 году, необходимо 8 лет стажа). Также в качестве условия для назначения страховой пенсии было введено понятие пенсионных коэффициентов (баллов) – они зависят от размера уплаченных взносов. В 2017 году необходимо минимум 11,4 и ежегодно порог повышается на 2,4 балла до значения 30 баллов в 2024 году.
Republic: Баллы отражают общий пенсионный капитал человека и зависят от зарплаты и стажа: один балл он получает, отработав год с зарплатой один МРОТ. За два года с зарплатой один МРОТ или за один год с зарплатой два МРОТ – начисляется два балла. Баллы растут до определенного порога зарплаты (порядка 70 тысяч рублей), и этот порог также каждый год индексируется. Но максимально за год можно получить только 10 баллов, что достигается при зарплате 10 МРОТ (включая 13% налога), потом прибавка в зарплате уже не повлияет на баллы (подробнее читайте здесь).
ЦСР предлагает довести требования к стажу до 20 лет, а необходимое количество баллов до 52. Мы считаем, что на этом не нужно останавливаться, и можно поднять стаж до 30 лет. Опыт показывает, что средний стаж, с которым россияне сейчас выходят на пенсию – 34 года. Минимальные требования к стажу и пенсионным баллам должны соответствовать выплате минимальной страховой пенсии (в 2017 году – 4805 рублей в месяц, не считая действующих сейчас региональных доплат до прожиточного минимума пенсионера). Но, согласно нашим расчетам, 52 пенсионных коэффициента не могут обеспечивать выплату даже этой суммы.
Очевидно, что в результате этих мер часть граждан не смогут получить страховую пенсию по достижении пенсионного возраста. Однако при наличии официальной работы через какое-то время они смогут достичь необходимого порога по стажу и баллам, и все-таки ее получить. В противном случае еще через несколько лет они выйдут на социальную пенсию (в 2017 году это 8800 рублей). Но реформа предусматривает, что возраст назначения социальной пенсии также будет повышен – ЦСР предлагает повысить его до 68 лет.
В 2017 году из-за недостаточности стажа и баллов страховая пенсия не была назначена, по предварительным оценкам, нескольким тысячам россиян. Расчеты показывают, что если россияне, получающие большую часть зарплаты «в конверте», не сделают ее белой, то через 15 лет число тех, кто вместо страховой получат лишь социальную пенсию, составит уже несколько сотен тысяч человек.
Для снижения социальных рисков государственным органам необходимо активнее информировать население о последствиях работы в тени и другими мерами бороться за снижение объемов теневой зарплаты.
Почему важен трансферт?
Одна из долгосрочных целей российской экономической политики в отношении пенсионной системы – снизить ее зависимость от трансфертов из федерального бюджета, сделать ее автономной. Действительно, по своей логике страховая пенсионная система должна и может быть полностью самодостаточна, но в России пока так не получается. Почему?
Дело в том, что на пенсионную систему нагружено целый ряд не свойственных ей функций не страхового характера. Так через пенсионную систему опосредовано дотируется бизнес, который платит страховые взносы по льготным ставкам. За счет трансферта федерального бюджета финансируются досрочные пенсии, расходы на которые должен был бы нести соответствующий бизнес. Часть расходов на выплату пенсий должны относиться к затратам на оборонную, правоохранительную и международную деятельность, а также систему социальной защиты.
Поэтому основной способ снижения бюджетных трансфертов в пенсионную систему связано с ее очищением от несвойственных функций. В первую очередь – с поэтапной отменой льгот по страховым тарифам, реформированием системы досрочных пенсий.
Я полностью разделяю предложения ЦСР в части реформирования досрочных пенсий для работников образования и здравоохранения. Однако они составляют лишь шестую часть всех пенсионеров-досрочников, среди которых получатели пенсий в связи с работой в опасных и вредных условиях труда, работой на Крайнем севере и др. Для них также возможно соразмерное повышение требований к стажу и баллам.
Понятно, что реформа досрочных пенсий затронет интересы миллионов работников и их работодателей. Но в целом это пережиток советской системы, когда работников невозможно было мотивировать с помощью конкурентной зарплаты, и досрочные пенсии были инструментом привлечения персонала на соответствующие виды работ и в регионы. В условиях рыночной экономики эта система требует реформирования.
Прогноз ЦСР обещает, что трансферт к 2035 году снизится на 2% ВВП и фактически обнулится. Наши расчеты показывают другое. Если будут реализованы меры, предлагаемые ЦСР, трансферт снизится лишь до 1,6% ВВП к 2035 году. При реализации более полного комплекса мер (хотя вероятность, что все они могут быть реализованы, невысока) трансферт снижается до 0,8% ВВП к 2035 году и до 0,5% ВВП к 2050 году. При этом обеспечивается сохранение существующего отношения средней пенсии по старости к заработной плате на уровне около 35% и рост пенсии в реальном выражении к 2035 году более чем в 1,5 раза.
Проведение любых мер по реформированию пенсионной системы коснется десятков миллионов людей. Поэтому очень важно правильно выстроить коммуникацию с обществом, объяснить, что реформа проводится не только для получения бюджетного эффекта, что главная цель – возможность обеспечивать социально приемлемый уровень пенсий. Если этого не объяснить, социальное напряжение может вылиться в то же возмущение, что проявилось ранее с монетизацией льгот, а в последнее время – с так называемой реновацией в Москве.
Юрий Горлин
Заместитель директора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС
