По новому закону КС станет куда более закрытым и непрозрачным
Только теперь становятся в полной мере понятными цели и задачи поправок в Конституцию. И это естественно: несмотря на то что Конституция – документ прямого действия, она не может содержать всех деталей правового регулирования. Эти детали содержатся в развивающих конституцию законах, а они, похоже, были продуманы заранее и весьма тщательно. И именно под них верстались поправки.
Откуда такие выводы?
В конце сентября в развитие и уточнение конституционных новелл президент внес в Думу объемистый пакет из восьми законопроектов, включающий поправки к четырем федеральным и к трем федеральным конституционным законам. В отличие от того, что говорилось публично, поправки кратно усиливают властную вертикаль в части порядка формирования и деятельности правительства, Конституционного суда, прокуратуры, назначения глав силовых ведомств и внешней разведки. Это то, что сходу бросается в глаза. И хотя первые комментарии всем этим нововведениям уже были даны, я уверена, что юристам придется потратить еще немало времени на их скрупулезный анализ. Только изменения к закону о Конституционном суде (№1024643-7) – 96-страничный документ, и это самая крупная его правка с момента вступления в силу в 1994 г. Чего хотели? Каким он будет – постпоправочный КС? Я попробую посмотреть на процессы немного под другим углом зрения, не зацикливаясь на отдельных поправках.
Какова цель
Похоже, хотели, чтобы КС существенно сократил свою разъяснительно-толковательную активность по вопросам конституционных смыслов, ибо они порой оказываются слишком либерально-европейскими, то есть не совсем такими, каких требует логика нынешнего российского правления. Поэтому во избежание решили урезать деятельность КС в целом. Как? Да просто. Надо всего лишь кратно усложнить процедуру обращений в суд и не допустить попадания в его состав новых образованных и современно мыслящих юристов (заодно и параллельно очистить российские вузы от преподавателей, способных этим юристам преподать те самые нежелательные смыслы).
История началась не сейчас и не вдруг. Если изначально в КС можно было обратиться на любой стадии применения сомнительно конституционного закона, то с 2011 г. для обращения стало обязательным наличие оконченного судебного дела и вступившего в законную силу решения суда любой инстанции. Теперь и этого будет мало – для обращения в КС заявителю придется исчерпать все средства правовой защиты, то есть пройти не только апелляцию и кассацию, но и надзорную инстанцию в виде Верховного суда. Таких правил нет даже для обращения в ЕСПЧ!
Из теории конституционного правосудия вряд ли можно понять, зачем это нужно суду, который должен проверять нормы на соответствие Конституции и руководствоваться при этом исключительно вопросами права. Его не должно интересовать, что сказали другие суды. Но достоверно известно, что идея исчерпания средств правовой защиты принадлежит лично председателю КС Валерию Зорькину, который еще в прошлом году на традиционной декабрьской встрече президента с судьями предложил сделать так, чтобы в КС нельзя было попасть сразу из районного суда.
Новые правила подачи жалоб резко ухудшают положение заявителей. Требуются значительные дополнительные усилия и расходы для обращения в КС, что однозначно приведёт к резкому снижению их количества. Увеличится и время рассмотрения дел, поскольку предварительное изучение обращений перестанет ограничиваться какими-либо сроками. Дополнительно сократится устное производство в КС и, наоборот, увеличится его письменная составляющая. Это означает, что решения суда будут вырабатываться за закрытыми дверями в тиши судейских кабинетов, а не в очной дискуссии. Заявители не смогут участвовать в прениях, им будет сложнее привлекать свидетелей и экспертов, оперативно реагировать на доводы противной стороны. То есть КС станет более закрытым и непрозрачным, идя в ногу с общероссийскими властными трендами.
Про судей
Конституционное сокращение численности суда и уменьшение контрольного пакета голосов для принятия его решений, похоже, – звенья одной цепи с усложнением правил обращения. Это делается явно ради сохранения в неприкосновенности состава суда. Действующие судьи уже неоднократно доказывали свою лояльность. Особенно ярко это проявилось в вопросах с Крымом и с поправками к Конституции. Но состав суда потихоньку стареет и сокращается естественным путем, а новые юристы в суде могут оказаться менее сговорчивыми. Полного конституционного состава суда нет уже давно. На сегодняшний день в суде на шесть судей меньше, чем положено (13 из 19). Новые назначения судей не проводились уже десять лет. Президент просто не представлял кандидатуры на освободившиеся места. То есть состав суда не пополнялся умышленно. В течение ближайшего года еще двое судей покинут суд по достижении предельного возраста (Николай Бондарь и Юрий Рудкин). И вот оно — новое искомое конституционное число в 11 судей! Но и это число будет постепенно сокращаться. До предельных восьми человек, когда уже нельзя будет не проводить новых назначений, оно дойдет через пять лет – такое вот перспективное планирование на пятилетку. Кстати, сокращение судейского корпуса отнюдь не способствует активизации деятельности суда и явно направлено на ее постепенное свертывание. «С гораздо большей долей уверенности можно прогнозировать увеличение сроков конституционного судопроизводства и снижение общего количества его судебных актов», — считает эксперт Ольга Кряжкова. Операция под названием «Как поменять почти весь закон о КС, но оставить неизменным главное – людей» проведена блестяще!
Но это еще не все. Удавка на шее действующих судей и судей в отставке сжимается все туже. Совет Федерации теперь получил право не только назначать, но и лишать судей КС полномочий по представлению президента. В конституционных поправках говорилось, что такое может произойти «в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях». Но новый закон пошел дальше. Речь в нем идёт уже не только о «действиях, не совместимых с деятельностью судьи», но и о получении судьями вида на жительство другого государства (до сих пор судьям КС запрещалось только иностранное гражданство). Из закона исчез пункт, что судья должен сначала получить предупреждение коллег, а увольнение его возможно только в том случае, если он предупреждению не внял. Зато судьи КС получили право напрямую обращаться к президенту с предложением внести в Совет Федерации представление на коллегу (читай – доносить) «в случае, если у Конституционного суда есть основания полагать, что соответствующие обстоятельства нуждаются в дополнительной проверке».
В качестве компенсации за предоставляемые неудобства судьям КС в отставке разрешили становиться членами Совета Федерации и депутатами Госдумы (по-видимому, это адресный привет члену ЦИК Борису Эбзееву), а также замещать другие государственные должности. До сих пор они могли заниматься только научной и преподавательской работой, не рискуя утратить статус.
Новые полномочия Конституционного суда
- Предварительный конституционный надзор
У КС появилось новое полномочие — по инициативе президента проверять конституционность региональных законов до их обнародования, проектов законов о поправке к Конституции, проектов федеральных конституционных и федеральных законов, а также законов принятых, но не подписанных президентом. Это ровно то, с чем КС сражался все годы своей деятельности. Он совершенно обоснованно полагал, что рассмотрение судом закона до его вступления в силу может нежелательно повлиять на позицию суда при последующем возможном анализе его на предмет соответствия Конституции, и тогда суд окажется «судьей в собственном деле», чего делать категорически нельзя. Именно по этому основанию в свою бытность председателем КС Марат Баглай письменно и публично отказался от представленного ему Конституцией права законодательной инициативы. Но российский президент не любит ссориться с парламентом или использовать право вето. Ему проще нивелировать последствия неудачных парламентских решений чужими руками. И КС для этой роли очень подходит. Даже вопреки своей собственной позиции. - Арбитр в межгосударственных спорах
Самое большое медийное внимание привлечено к тому, что КС официально становится высшим арбитром в межгосударственных спорах: по запросу президента, правительства или Верховного суда он теперь вправе давать заключение о возможности отказа от исполнения решения международного и межгосударственного суда, налагающее обязанности на Российскую Федерацию, если это «противоречит основам публичного правопорядка». Большинство специалистов обоснованно сомневаются в том, что это полномочие будет всерьез реализовываться. Гораздо большую тревогу вызывает резиновая неопределенность термина «публичный правопорядок». Вот это реально опасно, поскольку термин может трактоваться и толковаться абсолютно произвольно, перекинувшись из закона о КС в самые разные сферы правоприменительной деятельности.
Есть и хорошие новости
Поскольку поправки в закон о КС суд писал сам для себя (он всегда так делает, и это его единственное участие в законотворчестве), то что-то он все же подправил в правильную сторону. Бесспорно полезным, например, выглядит закрепление за КС возможности указания на необходимость пересмотра дел тех заявителей, жалобы которых поступили до принятия к рассмотрению аналогичных жалоб других лиц, в итоге рассмотрения которых было вынесено постановление.
Не вызывают возражений конкретизация и расширение переченя нормативных актов, подлежащих конституционному нормоконтролю, возможность не нотариального оформления доверенности для представительства граждан, расширение круга заявителей в КС, уточнение особенностей разбирательства по отдельным категориям дел.
Но самая странная новость – введение чёткого порядка судебного исполнения решений КС, того, чего он так и не смог добиться за 30 лет своей деятельности. В новом законе он публично, официально и окончательно расписался в своей полной беспомощности, возложив ответственность за исполнение своих решений на Верховный суд, который теперь в течение двух месяцев с момента принятия каждого решения КС должен будет давать соответствующие разъяснения по вопросам судебной практики. Вот такое принуждение к праву, которое не только ставит под сомнение принцип непосредственного действия решений КС, но определяет его истинный авторитет и место в судебной системе. Для практики это хорошо, потому что суды общей и арбитражной юрисдикции неукоснительно прислушиваются к своему высшему звену. А вот чем это обернется для конституционного правосудия, сказать трудно. Как-то сам собой возникает вопрос: зачем нам суд, решения которого во имя их исполнения должен разъяснять и пересказывать другой суд?
Елена Лукьянова, доктор юридических наук, адвокат, профессор Свободного университета
