В начале 2000-х в ходе реформы технического регулирования был шанс так сформулировать требования к безопасной эксплуатации зданий, чтобы они не противоречили друг другу и были бы исполнимы. Но он был упущен
Недостатки политической морали и качества регулирования взаимосвязаны: от замалчивания трагедии и до объяснения катастрофы отдельно взятыми нарушениями отдельно взятых под стражу лиц. Сейчас все, включая действительно виновных рангом чуть выше стрелочника, будут возмущаться и соболезновать, потом пожар в «Зимней вишне» сведут к эпизоду и кампании. Но сама система, в которой подобное неизбежно, не дрогнет, наоборот, попытается отыграть свое. Уже отыгрывает.
Симуляция ответа
Первая задача — минимизировать морально-политический ущерб. Пока президент на пожар не приехал, о факте его сочувствия сообщает пресс-секретарь, потом губернатор Тулеев, которому сверху, несмотря на занятость, лично велели «поклониться семьям погибших». Эта дистанция кажется неуместной, но в массовом подсознании образы лидера и беды не должны прямо соприкасаться, поэтому все технологично. Губернатор Тулеев тоже не приехал на пожар, чтобы кортеж, без которого он не может, никому не мешал, но это людям понять труднее, и он «за кортеж ответит».
Далее включаются седативные телеканалы. Их первые действия: умалчивая о десятках погибших, сообщают о считаных единицах госпитализированных и получивших помощь, мгновенно переходя к героическим действиям начальства, источающего заботу, компетентность и оперативность. Как в отчете об успешных учениях.
Задача-максимум — использовать беду не во вред себе. Уже стало рефреном: виной всему надзорные каникулы и установка «не кошмарить бизнес». Даже когда выясняется, что и в каникулы надзор по сигналу легко заходит на объект, и безрезультатные проверки недавно были, инцидент продолжают упорно выворачивать в пользу консервации неработающей системы.
Теперь будет широкозахватная проверка аналогов, как после пожара в «Хромой лошади». Сколько таких же гиблых объектов по стране будет обследовано без каких-либо последствий, кроме финансовых для проверяющих? Но эта же разложившаяся система будет требовать от государства лишь новых полномочий и средств.
Масштабы бедствия
Найти конкретных виновных — вообще не проблема. Но это ничего не решает: если сама система прямо и настоятельно располагает к нарушениям, они всегда будут. Особенно если она нарушениями питается и, по сути, ими живет.
Единый комплекс технического регулирования включает: 1) обязательное нормирование (ГОСТы, СНиП, СанПиН, правила безопасности), 2) допуск на рынок (лицензирование, сертификация, экспертиза, приемка), 3) государственный контроль и надзор.
Чтобы сократить нарушения, надо как минимум иметь в собранном, обозримом и исполнимом виде саму систему требований. Сейчас они разбросаны по десяткам и сотням тысяч нормативных документов, в изобилии содержащих нормы избыточные, взаимоисключающие, абсурдные и заведомо невыполнимые. Собрать исчерпывающий перечень требований для условной «Зимней вишни», хотя бы только по эксплуатации объекта, сейчас не в состоянии даже доктор технических наук. Надзор тем более в этом не помощник; наоборот, в его интересах держать массив норм в запутанном и непрозрачном состоянии. Это не обвинение, а констатация: так устроена теневая и даже официальная экономика института контроля. Нельзя вовсе исключить наличие совести у регуляторов, но полагаться на чью-либо мораль, когда речь идет о жизни людей, вряд ли допустимо.
То же относится к допуску на рынок и надзору. По самому устройству системы это тоже бизнес на нарушениях. В существующих схемах любой бессребреник выглядит скорее ненормальным, щелкающим клювом мимо потоков, мягко говоря, не вполне чистых денег. Чтобы платить надзорам, тоже нужны двойная бухгалтерия, «восходящие потоки» и т.п. Цепочка тянется, делая «тень» и коррупцию системными и всепроникающими.
Нормативная модель
Еще в 2001 году государственный рэкет пытались сдержать оптимизацией проверок, приняв 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Возглавлявшего тогда Минэкономразвития Германа Грефа предупреждали, что голая процедура без наведения порядка в самом содержании контроля, то есть в нормах, ничего не решает. Типичная реакция проверяющих на одно только упоминание этого закона: «Еще слово, и все будет в два раза дороже». Поэтому в 2002 году появилась концепция законопроекта «О техническом регулировании». Предполагалось оптимизировать нормативную базу на единых принципах для всей экономики, будь то энергетика и транспорт, производство пива и лекарств, игрушек и ракет, электроники и лопат. Она объединяла нефтянку, металлургию, зрелища, торговые точки и космос, а также услуги, от родовспомогательных до ритуальных. Нормы формировались в закрытые списки, единые для проверяемых и проверяющих, что исключало неясности и хождения с предъявлением все новых требований.
Разработчики реформы рассуждали так: система ГОСТов и прочих стандартов недостаточно различает требования по безопасности и качеству, нормы и способы их выполнения. Эта ее избыточность и неповоротливость исключает инновационный маневр. Поэтому обязательные требования по безопасности, как и в развитых странах, должны быть вынесены в технические регламенты, имеющие статус законов. Качество и способы исполнения остаются в добровольных стандартах. Количество и содержание обязательных норм минимизируется и приводится к реально исполнимому состоянию. Ведомственное нормотворчество отменяется. В разработке регламентов на равных с регуляторами участвуют представители независимого экспертного сообщества и бизнеса. На старте реформы энтузиазм был небывалый.
Понятно, как резко все это снизило бы доходы регуляторов и надзоров, их статус и самооценку. В итоге пул контрольно-надзорных ведомств (Госстандарт, Госстрой) вкупе с аффилированными структурами бизнеса (РСПП, карманные сообщества стройкомплекса) начал почти нескрываемую борьбу с новой политической линией.
Контрреформа
Перипетии и итоги этой борьбы — отдельная история. Но в свете трагедии в Кемерово на первый план выходит один из ключевых моментов: исключение из системы техрегулирования, а значит, и из реформы, вопросов обеспечения безопасности процессов — производства и эксплуатации. Такой демарш имел свои цели: например, резко возрастала роль Госстандарта, контролирующего в основном продукцию. Именно Госстандартом было придумано, что включение процессов в систему техрегулирования — системная ошибка реформы. В качестве аргумента было использовано определение техрегламента в документах ВТО, где речь действительно идет только о продукции. Хуже того, утверждалось, что за регламенты по безопасности процессов мы получим санкции ВТО.
Сторонники реформы объяснили, что суверенное государство — это не торговая организация, которой неважно, как вы производите продукт, а важно, чтобы он сам в итоге соответствовал бы требованиям. Система техрегулирования в России тоже изначально едина: требования к продукции и к процессам часто содержатся в одних и тех же документах, разрабатываются одними и теми же институтами, контролируются одними и теми же надзорами и даже инспекторами. Поэтому с идеей разделения продукции и процессов никто не рискнул даже сунуться в правительственную комиссию по техрегулированию. Там прекрасно понимали, что тогда придется принимать для процессов параллельный закон, писать параллельную программу разработки и финансирования регламентов, создавать еще одну точно такую же комиссию.
Но оказалось, что при правильной работе с аппаратом можно в обход комиссии зайти прямо к руководству администрации президента и правительства, технично изолировав тех, кто был в состоянии пояснить суть вопроса. Внушаемое руководство, минуя обязательные этапы и инстанции, тут же само велело «исправить» положение, поручив это Госстандарту. В итоге реформу угробили минимум наполовину, а ранее запланированный общий технический регламент с универсальными требованиями к безопасности процессов эксплуатации зданий и сооружений канул в Лету. Теперь все возмущаются диким поведением сотрудников «Зимней вишни» в критической ситуации, но не задаются вопросом, где можно обозреть этот читаемый свод требований, которые были так нагло нарушены. Многочасовые перегретые обсуждения апеллируют скорее к разуму и совести, то есть к категориям не юридическим, а потому практически бесполезны.
Конечно, если бы реформу довели до ума, взятки и халатность никуда бы не исчезли. Но нарушения, будь то ошибки при переделке кондитерской фабрики в торговый центр или закрытые пожарные выходы в кинотеатре, были бы нарушением не отдельных ведомственных стандартов, а конкретного федерального закона — общего технического регламента по безопасной эксплуатации зданий и сооружений. Стимулы не нарушать были бы сильнее.
Худшее, что можно сделать, это сдать любую реформу тем, кто прямо заинтересован в ее провале по «жизненным» показаниям. Любой предприниматель на пальцах объяснит, что надзирающие — это последние, кто заинтересован в том, чтобы все требования были выполнены и недостатки разом устранены. Прокурорам и следователям помимо установления персонально виновных в конкретных случаях давно пора было заняться расследованием организационных и финансовых схем, обеспечивающих благоденствие регуляторов и надзоров.
Пока же после каждой трагедии проблема начинает обсуждаться с нуля, так, будто истории болезни нет вовсе. Будто реформы у нас можно проводить, не меняя в корне саму систему реформирования. Будто критические ситуации не имеют тенденции уже сейчас сгущаться по экспоненте, в том числе в самые неподходящие моменты.
Александр Рубцов
в 2001–2007 годы координатор рабочей группы администрации президента по реформе техрегулирования
