В следующий президентский срок 2018-2023 годов кадровые перестановки ожидаются во всех ветвях российской власти.
Не место красит человека
Окончание президентской избирательной кампании, как правило, дает старт для решения кадровых вопросов: главе государства предстоит сформировать и свою администрацию, и правительство во главе с премьером. Сложившаяся в России практика предполагает, что имя премьера и главы администрации президента (АП) становятся известны еще до выборов президента: так произошло и в 2003–2004 и в 2011–2012 годах. В цикле 2007–2008 было чуть иначе: о том, что премьер-министром при президенте Дмитрии Медведеве станет Владимир Путин, объявили до выборов, через день после выдвижения Медведева кандидатом, а вот главу его администрации Сергея Нарышкина назначили уже после инаугурации.
Пока мало оснований сомневаться в том, что в ходе президентской избирательной кампании будет использована какая-то другая модель. По крайней мере, уже сейчас ведется активная работа по определению стратегии работы будущего правительства и, соответственно, по подбору тех, кто ее будет реализовывать.
Однако расстановкой кадров в АП и правительстве кадровая работа не ограничится. В следующий президентский срок властям придется решить еще как минимум три кадрово-организационные задачи, каждая из которых потребует не меньшего политического и аппаратного искусства, чем определение состава правительства и руководства администрации президента. Описывается задача старой поговоркой: не место красит человека, а человек место.
В период с 2018 по 2024 год власть должна будет определиться с несколькими людьми, чьи должности стали продолжением их фамилий.
Такое случается тогда, когда человек занимает одну и ту же должность на протяжении десятилетий и возглавляемая им структура фактически ассоциируется с ним и его работой. Примером сращивания фамилии и должности в свое время были «мэрмосквыюрийлужков» или «главататарстанаминтимершаймиев». Рано или поздно функционер теряет должность, однако после этого встает вопрос, что делать со структурой после ухода бессменного руководителя: искать такого же прочного человека или менять функционал.
Встать, суперсуд идет
Срок полномочий главы Верховного суда Вячеслава Лебедева истекает 21 мая 2020 года. Он занимает должность с 1989 года. Срок полномочий Валерия Зорькина истекает 22 февраля 2018 года. Он возглавляет Конституционный суд (КС), с перерывами, с 1991 года. Формальных оснований не продлевать их полномочий нет — возрастной ценз для работы судьей (70 лет) в преддверии юбилея обоих председателей (оба родились в 1943 году) был для этих постов отменен.
Если Владимир Путин не представит Совету федерации кандидатуру Валерия Зорькина на новые шесть лет, он покинет КС после назначения преемника — возможно, буквально накануне президентских выборов. Но даже если Зорькин останется, КС ждут кадровые перемены.
После осуществленного вопреки воле КС переезда в Санкт-Петербург он стремительно утрачивал самостоятельность и фактически был встроен в вертикаль еще в 2009 году, когда судьи потеряли право избирать своих руководителей на три года с возможностью продления их полномочий или досрочного освобождения. Председателя КС и его заместителей стал назначать Совет федерации по представлению главы государства (судьи в этой процедуре уже не участвуют). КС также потерял право устанавливать численность и штатное расписание аппарата. А с учетом принятых в 2014 году поправок в закон о КС, по которым он может осуществлять свою деятельность при составе не менее 13 судей, а не 19, как зафиксировано в Конституции, сроки и степень обновления состава КС и его руководства превращены в лотерею, поскольку зависят исключительно от усмотрения президента. Валерий Зорькин уверял в интервью «Коммерсанту», что «никакого сокращения здесь нет» и президенту «предоставлена возможность без спешки отбирать тех, кто сможет наиболее эффективным образом обогатить совместную деятельность судей КС своими талантами, знаниями и навыками». Но некоторые эксперты считают это нарушением конституционной гарантии независимости суда, его стабильного функционирования и защиты от политических манипуляций.
В результате этой реформы по мере достижения судьями КС 70-летнего возраста к 2020 году его состав может сократиться до 12 человек, после чего президент и Совет федерации будут обязаны заполнить лишь одну судейскую вакансию. То есть в ближайшие три года президент вправе фактически сократить состав КС до 13 судей, не внося новые кандидатуры, или в любой момент назначить в КС одного или нескольких потенциальных преемников председателя и его заместителей, не афишируя конкретные перспективы смены руководства КС. Необходимые для этого три вакансии в КС уже имеются. В 2019 году возрастного ценза в КС достигнет зампредседателя КС Ольга Хохрякова (назначена судьей в 1994 году), в 2020 году — судьи Александр Бойцов, Юрий Данилов и Николай Бондарь (назначены в 2010, 1994 и 2000 годах соответственно), в 2021 году — Юрий Рудкин и зампред КС Сергей Маврин (назначены в 1991 и 2005 годах соответственно), в 2022 году — Владимир Ярославцев (назначен в 1994 году), в 2023 году — Гадис Гаджиев (назначен в 1991 году). В целом к концу следующего президентского срока КС покинут пять или шесть (в случае отставки Валерия Зорькина) из семи судей «ельцинского призыва», двое из пяти судей, назначенных по представлению Владимира Путина, и один из четырех выдвиженцев Дмитрия Медведева. В 2025 году в отставку уйдут еще четверо судей и из нынешнего состава КС останутся лишь трое представителей «медведевского призыва». Но в случае назначения председателем одного из действующих судей, его отставка будет отложена.
Вопросы состава важны и для Верховного суда (ВС). Он был заново сформирован и существенно помолодел еще в 2014 году, однако до сих пор не укомплектован полностью. Кроме Вячеслава Лебедева (если он уйдет с поста председателя) в президиуме ВС отставка по возрасту ожидает одного из семи его заместителей — главу коллегии по гражданским делам Василия Нечаева в 2018 году, другого зама — главу коллегии по делам военнослужащих Владимира Хомчика в 2023-м и первого зампредседателя Петра Серкова в 2025-м. Существенно обновить ВС и избавить его от перегрузки (о которой часто заявляют его представители, инициируя направленные на ее снижение законопроекты) позволило бы заполнение 60 пустующих — при штатной численности 170 единиц — судейских вакансий. Однако власти этой возможностью пока не воспользовались, что, как и в случае КС, позволяет провести кадровую реформу неожиданно.
Верховный суд, по его данным, сейчас укомплектован лишь на 65%: из 170 штатных мест занято 110.
Так, в коллегии по административным делам вакантны 19 из 33 судейских кресел, по гражданским делам — 14 из 32, по экономическим — 6 из 30, по уголовным — 21 из 60. Отметим, что наиболее острый кадровый дефицит, более половины незанятых мест, испытывает коллегия по административным делам, которая разрешает публично-правовые споры с властями или должностными лицами и рассматривает, в том числе, по первой инстанции, дела об оспаривании нормативных правовых актов и решений (в частности, Центризбиркома), об отмене регистрации кандидатов на выборах, приостановлении деятельности и ликвидации партий и других НКО, прекращении деятельности СМИ, присуждении компенсаций за судебную волокиту и т. д. Нехватке судей способствовали неопределенные правила отбора и жесткий фильтр в отношении «конфликта интересов», критерии которого до сих пор не ясны. При этом большинство судей ВС, в отличие от КС, назначаются из нижестоящих судов, в то время как ключевые юридические корпорации — адвокатура и научное сообщество — фактически исключены из числа источников судейских кадров для ВС, что способствует обвинительному уклону, но не повышению эффективности правосудия. Как отметил на Петербургском международном юридическом форуме в мае этого года экс-председатель Высшего арбитражного суда Антон Иванов, в России существует «грань между адвокатским сообществом и юристами, которые работают в госорганах». При этом «госорганы так построены, что от мастерства и знаний адвоката ничего не зависит, если есть установка решить дело не по закону», признал Иванов.
Решение кадровых вопросов может пойти и за счет организационной реформы. Опрошенные «Властью» эксперты считают вполне вероятной одновременную добровольную отставку председателей ВС и КС после президентских выборов. Одним из возможных сценариев при этом остается объединение двух высших судов и превращение КС в коллегию будущего «суперсуда» (по аналогии с экономической коллегией вместо упраздненного Высшего арбитражного суда). В юридическом сообществе говорят, что возглавить такой «суперсуд» мог бы нынешний премьер Дмитрий Медведев, которого ранее называли в числе преемников Валерия Зорькина на посту главы КС наряду с начальником Государственного правового управления президента Ларисой Брычевой и заместителем председателя КС Сергеем Мавриным. Кандидатуры возможных преемников Вячеслава Лебедева пока не обсуждаются, однако эксперты уверены, что переезд ВС в Санкт-Петербург, отложенный уже на 2021 год, будет организовывать уже новый председатель.
За создание единого высшего суда, напомним, выступал еще в 1990-е годы и мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак, заместителем которого тогда работал Владимир Путин. В 1992 году Анатолий Собчак и бывший глава комитета конституционного надзора Сергей Алексеев заявляли, что «КС, вырванный из общей правосудной системы, неизбежно начнет втягиваться в политическую проблематику, а правосудие в целом как было немощным и убогим, так и останется таковым». Они предлагали «наметить в Конституции формирование единого Верховного суда, особыми палатами которого стали бы палата арбитража и КС», или передать ВС все вопросы конституционного порядка.
В КС опасаются такого развития событий, и Валерий Зорькин публично высказался против объединения на съезде судей в декабре прошлого года. «Время от времени все еще звучат предложения о передаче функции высшего конституционного контроля в структуру ВС, например в формате одной из его коллегий»,— раскрыл глава КС подробности дискуссии о судебной реформе, которая до сих пор обсуждалась лишь в кулуарах. Глава КС назвал это неправильным, напомнив, что «весь мир идет по пути специализации судов». И хотя слияние Высшего арбитражного суда с ВС принесло «положительный эффект», устранив «несогласованность практики» двух судов, такой коллизии между КС и ВС нет, заявил Зорькин. Отстаивая особую роль КС, Зорькин привел и «внешнеполитические резоны»: «проблему расхождений в подходах к защите прав и свобод во взаимоотношениях национальной судебной системы с ЕСПЧ», в которых деятельность и репутация КС позволяет «сглаживать острые углы». Впрочем, особая роль КС во многом объясняется не правовой природой двух судов, а их различным укладом и стилем, отмечают эксперты.
Есть такие в партии
Замену предстоит искать не только руководителям высших судов. Аналогичные проблемы возникнут и у партийной системы, сложившейся в середине 2000-х годов. Она прошла испытание сменой власти в 2007–2008 годах, «болотным» протестом 2011–2012 годов и украинским кризисом 2014–2017 годов. Но теперь партийная система объективно будет нуждаться в обновлении.
Нынешние лидеры политических партий, представленных в Думе, в период с 2018 по 2024 год, скорее всего, не смогут в полном объеме выполнять свои функции, хотя бы в силу возраста. Эта проблема может показаться актуальной уже перед президентскими выборами, поскольку ни один из лидеров думских партий не очень похож на человека, который готов к кампании. Однако после 2018 года эта проблема встанет по-настоящему всерьез — до думских выборов 2021 года, которые делят следующий президентский срок на две части, времени не так уж и много.
Соответственно, все кадровые и организационные решения по партийной системе должны быть приняты самое позднее до 2020 года, с тем чтобы на выборы пошли уже обновленные структуры.
Заменить партийного лидера, руководившего своей структурой более 20 лет, само по себе сложное дело, а сделать так, чтобы партия не рухнула вовсе, еще более непростая задача.
Общим местом является рассуждение о том, что успех ЛДПР связан с ораторскими и политическим искусством Владимира Жириновского. И что трудно представить кампанию ЛДПР, которую будет вести не он. Но и КПРФ все больше воспринимается как партия Геннадия Зюганова, разве что только традиции мешают называть ее именно так. Даже «Справедливая Россия» — самая молодая из думских партий — прошла уже довольно далеко по пути превращения в партию человека по имени Сергей Миронов.
Реновация партийной системы может пойти как по пути выдвижения новых лидеров в старых партиях, так и по пути создания новых объединений, которые сложатся в новую партийную систему. Первый путь не гарантирует успеха хотя бы потому, что преемник может не справиться с наследством. Второй выглядит сложным хотя бы потому, что хоть сколько-нибудь успешных партийных проектов у АП не получалось уже очень давно, фактически с момента создания «Справедливой России» в середине 2000-х. То, что успешных партийных проектов не получалось и у оппозиции, в данном случае для Старой площади утешение маленькое.
Проблема еще и в том, что реновация партийной системы должна учесть не только интересы существующей партийной номенклатуры, но и быть адекватной меняющимся настроениям в обществе. Однако сила инерции еще существующей партийной системы такова, что она не просто не дает возможности сформироваться новым структурам, но и мешает понять объективный запрос граждан. Насколько, например, потребности националистически настроенных избирателей удовлетворяет ЛДПР, а насколько этот посыл силен среди тех, кто пока голосует за другие партии.
Получили по главе
Вот где не может быть трудностей по вопросу сращивания должности и имени, так это в губернаторском корпусе.
Смена глав регионов происходит постепенно, кроме тех случаев, когда их снимают по утрате доверия и сажают в тюрьму.
Борьба с региональным своеволием, начатая еще в начале 2000-х, дала свои плоды: потеряло значение само понятие «губернатор-тяжеловес».
К тому же засидеться на работе у главы региона больше не получится. Закон о запрете губернаторам занимать должность больше двух сроков подряд был принят Госдумой в июне 2015 года, его авторами стали представители всех думских фракций. «Нельзя управлять одной областью или республикой более 10–20 лет подряд. Должна быть сменяемость власти, и должны быть новые лица»,— рассуждал тогда вице-спикер от ЛДПР Игорь Лебедев. До введения этого запрета губернаторы могли занимать пост неограниченное число сроков: так было и во времена выборности глав регионов до их отмены в 2005 году, так было и во времена назначений. В середине 2000-х работало немало руководителей территорий, которые приходили к власти еще в 1990-х: президенты Татарстана и Башкирии Минтимер Шаймиев и Муртаза Рахимов, глава Кузбасса Аман Тулеев, свердловский губернатор Эдуард Россель, белгородский глава Евгений Савченко и другие старожилы. Большинство этих тяжеловесов уже потеряли посты.
Однако даже если бы они и оставались на работе (а Евгений Савченко и Аман Тулеев до сих пор сохраняют свои должности), ограничения глав с многолетним опытом не коснулись бы. По закону сроки начинают отсчитываться с момента первого избрания после возвращения выборов в 2012 году. На данный момент будет законодательно ограничена карьера только одного губернатора, это все тот же Евгений Савченко, избравшийся в 2012 году и получивший в этом году санкцию на новый срок. Его коллеги, побеждавшие в 2012-м, были отправлены в отставку. После 2022 года Савченко баллотироваться не сможет. Пример белгородского губернатора достаточно показателен: Кремль так и не смог найти замену старожилу, крепкому хозяйственнику из 1990-х, хотя слухи о замене Савченко в этом году ходили. Точно так же пришлось отправлять на выборы в 2015 году Амана Тулеева (по новым правилам этот срок для него первый). Даже белгородский губернатор, идущий на свой последний срок, может себя чувствовать достаточно спокойно, он имеет возможность работать до 2022 года.
Проблема в другом.
В промежутке между президентской и думской кампаниями глав придется выбирать жителям ключевых регионов:
в том числе Москвы (2018 год), Санкт-Петербурга (2019-й), Подмосковья (2018-й), Татарстана (2020-й), Башкирии (2019-й), Самарской (2019-й), Волгоградской (2019-й) областей, Красноярского (2019-й) и Приморского (2019-й) краев. Практически для всех этих руководителей срок будет вторым, то есть последним, соответственно, новых людей придется искать в 2023–2024 годах, в самый канун или сразу после президентских выборов.
Как сложились судьбы губернаторов призыва 2012-2017 годов
После возвращения прямых выборов губернаторов в октябре 2012 года главами субъектов РФ при поддержке властей были избраны или стали исполняющими обязанности 94 человека. 80 сохраняют свои должности по настоящее время. 14 губернаторов лишились постов, из них пятеро стали фигурантами уголовных дел.
14 октября 2012 года на первых с 2005 года выборах глав субъектов РФ были избраны пять губернаторов, поддержанных властями. Из них только один — глава Белгородской области Евгений Савченко — сохраняет свою должность по настоящее время. Остальные лишились постов: в сентябре 2014 года Владимир Путин отправил в отставку губернатора Брянской области Николая Денина, позже получившего четыре года колонии за злоупотребление полномочиями. В феврале 2017 года в отставку были отправлены губернатор Рязанской области Олег Ковалев и глава Новгородской области Сергей Митин. Глава Амурской области Олег Кожемяко в 2015 году сменил регион, став губернатором Сахалинской области.
В 2013 году при поддержке властей были избраны 10 губернаторов. В настоящее время все они, кроме экс-губернатора Забайкальского края Константина Ильковского, сохраняют свои посты. Господин Ильковский был отправлен в отставку в феврале 2016 года.
В 2014 году при поддержке властей был избран 31 губернатор. Из них 26 сохраняют должности по сей день. В отставку были отправлены пятеро. Трое из них (Никита Белых, Вячеслав Гайзер и Александр Соловьев) находятся под арестом, став фигурантами уголовных дел.
В 2015 году при поддержке властей были избраны 23 губернатора, из которых 20 продолжают возглавлять свои регионы. Двое лишились постов: губернатор Калининградской области Николай Цуканов ушел в отставку в июле того же года, глава Республики Марий Эл Леонид Маркелов покинул пост в апреле 2017 года, а позже он был арестован по подозрению в получении взятки. Кроме того, глава Северной Осетии Тамерлан Агузаров в феврале 2016 года скончался.
В сентябре 2016 года в России были избраны девять глав субъектов, поддержанных властями. Еще пятеро в течение года были назначены временно исполняющими обязанности. Из них только один ушел в отставку: в октябре 2016 года врио губернатора Калининградской области Евгений Зиничев ушел с поста по собственному желанию, в том же месяце он был назначен замдиректора ФСБ РФ. Из назначенных в 2017 году 11 исполняющих обязанности губернаторов в настоящее время все сохраняют свои посты.
Анна Пушкарская, Санкт-Петербург; Андрей Перцев, Глеб Черкасов
