В обеих палатах парламента интересы регионов и гражданского общества проигрывают интересам силовиков и крупных бизнес-групп. Исправить ситуацию помогло бы обновление состава Госдумы и принятие закона о лоббизме, считает политолог Юлиан Баландин
Осенние выборы в Государственную думу могут стать важным элементом общей трансформации политического режима, которую некоторые эксперты характеризуют как транзит. Создание новых партий («Новые люди», «Зеленая альтернатива» и другие), а также формирование партийных альянсов (слияние партий «Справедливая Россия», «Патриоты России» и «За правду») указывает на возможность переформатирования политико-партийного пространства. Кроме того, это первые думские выборы после вступления в силу конституционных поправок 2020 года, предусматривающих назначение федеральных министров и глав силовых ведомств только с согласия депутатов и сенаторов.
Согласно актуализированным данным исследования лоббизма в VII созыве Госдумы «Думабинго», проведенного «Трансперенси Интернешнл — Россия» (организация признана в России иностранным агентом. — Forbes), лишь 67 депутатов нижней палаты парламента никак не связаны с какой-либо группой интересов. При этом 149 депутатов (треть всего состава) так или иначе продвигают региональные интересы, а самой многочисленной группой влияния органов государственной власти оказались силовые ведомства (82 депутата).
Но для полной картины парламентского лоббизма нужны данные и по верхней палате. В октябре 2020 года «Трансперенси Интернешнл — Россия» выявила ряд связей председателей сенатских комитетов с крупными финансово-промышленными группами (далее — ФПГ), такими как ДОМ.РФ, РЖД, «Росатом» и «НОВАТЭК», а сейчас выпустила общее исследование лоббизма в Совете Федерации. Стоит оговориться, что оно основано на анализе открытых источников и содержании законопроектов. Эти данные не учитывают весь спектр неформального, или теневого лоббизма, когда регуляторные инициативы закрепляются в форме правительственных постановлений или кулуарных договоренностей.
Ключевые группы влияния
Согласно полученным данным, наиболее широко в российском парламенте представлена группа компаний «Ростех». У нее сразу девять представителей в Госдуме, а в Совете Федерации семь сенаторов когда-либо вносили законопроекты, отвечающие интересам «Ростеха». Это может быть связано с самой структурой госкорпорации, которая включает в себя несколько крупных производственных активов по всей России, таких как «Уралвагонзавод», «КамАЗ» и «АвтоВАЗ».
Второе место — у ГК «Росатом», представленной семью сенаторами и одним депутатом Госдумы. Как и в случае с «Ростехом», большое количество внесенных законопроектов в интересах «Росатома» связано с широким региональным представительством и диверсифицированностью активов.
Чуть уступает «Росатому» компания «Газпром», интересы которой продвигают шесть депутатов Госдумы и один сенатор. Следом идет ПАО «Лукойл», в интересах которой вносят законопроекты четыре депутата Госдумы и один сенатор, ровно такое же представительство — у ПАО «РЖД». Примечательно, что в отличие от отстаивающих интересы «Ростеха», «Росатома» и РЖД парламентариев представители «Лукойла» и «Газпрома» до получения депутатского мандата, как правило, работали в указанных компаниях. Это можно считать примером «вращающихся дверей» — лоббистского термина, обозначающего ситуацию, когда корпоративные менеджеры переходят на госслужбу, но продолжают защищать интересы предыдущего работодателя.
Региональные интересы
Большинство депутатов, связанных с какими-либо финансово-промышленными группами (ФПГ), вносят законопроекты в интересах федерального бизнеса. Из 75 депутатов, так или иначе занятых продвижением интересов ФПГ, лишь 30 связаны с региональными бизнес-структурами. Наиболее многочисленным является представительство татарстанского бизнеса («КамАЗ», «Татнефть», ГК «Нэфис» и другие), в интересах которого вносили законопроекты пять депутатов Госдумы. В Совете Федерации лишь двое сенаторов из 19 продвигали интересы конкретных региональных холдингов. Примерно треть региональных компаний представляют сырьевой сектор экономики или металлургию.
Принято считать, что «палатой регионов» является Совет Федерации, однако и в Думе немало депутатов, продвигающих региональные интересы, причем не конкретного бизнеса, а экономики региона в целом либо интересы региональных элит. Наличие таких депутатов связано в том числе со смешанной избирательной системой, согласно которой одна половина Думы избирается по партийным спискам, а другая — по одномандатным округам. Именно одномандатников принято считать более подотчетными избирателям в регионах.
Однако лишь 91 депутат Госдумы из 225 одномандатников (около 40%) является представителем региональных групп интересов. Большинство одномандатников, несмотря на привязку к конкретным территориям, слабо представляют региональные интересы. Хотя заметим, что всего региональных лоббистов в Думе — 149, то есть именно одномандатники чаще отстаивают интересы регионов, чем списочники. Наиболее широкое представительство — у Крыма, Краснодарского, Красноярского и Ставропольского краев, республик Башкортостан и Татарстан, Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга.
Между тем в Совете Федерации, который формально призван представлять в том числе региональные интересы, лишь 35% сенаторов можно отнести к региональным группам влияния, в своей законопроектной деятельности они защищают интересы 48 регионов. С одной стороны, это является следствием политической практики: нередко бывшие губернаторы или высокопоставленные чиновники уходят в Совфед на «политическую пенсию». С другой стороны, несмотря на закрепленный законодательно ценз оседлости (кандидат в сенаторы должен прожить в регионе делегирования не менее пяти лет подряд), есть несколько исключений: для дипломатов, силовиков, региональных чиновников и думских одномандатников, представляющих регион.
В конце 2020 года были внесены очередные поправки в законодательство о порядке формирования верхней палаты: ценз оседлости был исключен еще и для федеральных чиновников. В результате некоторые сенаторы представляют регионы, в которых никогда не жили. Например, сенаторами от Марий Эл являются Константин Косачев (заместитель председателя Совфеда) и Сергей Мартынов (первый зампред комитета по обороне и безопасности), которые никогда не проживали в республике. Подобная практика, наряду с доминированием в верхней палате наиболее влиятельных ФПГ и крупных регионов, снижает лоббистские возможности групп влияния из небольших и экономически более слабых субъектов Федерации.
Отраслевой лоббизм
235 депутатов Госдумы — более половины — так или иначе продвигают интересы определенных отраслей экономики, предлагая законопроекты, затрагивающие интересы не конкретных компаний, а отрасли в целом. Наиболее представительными в Госдуме являются аграрное лобби, группы интересов в медицине и фармакологии, пищевой промышленности, топливном комплексе, строительстве и девелопменте, металлургии и финансовом секторе. В Совете Федерации также сильны позиции строительных групп интересов.
В обеих палатах особняком стоит продвижение интересов силовых ведомств: законопроекты в их пользу поддерживают 82 депутата Думы и 22 сенатора. Структуры гражданского общества и профсоюзные организации, напротив, представлены в парламенте крайне слабо — лишь 36 депутатами и тремя сенаторами: например, в Госдуме всего пять парламентариев, связанных с экологической сферой, и лишь 15 депутатов представляют общественные инициативы.
Новая Дума и старые правила
Такая структура групп интересов указывает на некоторый перекос в сторону госкорпораций и силовиков. При этом интересы регионов представлены не так широко, особенно в Совете Федерации, несмотря на территориальную привязку и ценз оседлости.
Изменится ли ситуация после выборов нового состава нижней палаты? «Единая Россия» столкнулась сейчас с риском снижения своего представительства по партийным спискам. Это может подтолкнуть партию власти к тому, чтобы сделать ставку на одномандатные округа, борьба за которые потребует большего внимания к региональной проблематике. Вхождение в VIII созыв Госдумы малых партий (например, таких, как «Новые люди») может увеличить представительство бизнес-структур или организаций гражданского общества. Оно может расшириться и за счет избрания в Думу выходцев из социально ориентированных профессий, например врачей, — такая стратегия рассматривается той же «Единой Россией» в качестве способа повысить популярность своих кандидатов.
Но основные правила игры вряд ли изменятся: в условиях консолидации большинства отраслей экономики и доминирования сырьевого сектора ключевые группы влияния будут и дальше пользоваться практиками теневого лоббизма — в ущерб иным группам интересов, не имеющим возможности опираться на неформальные связи. В этих условиях принятие закона о лоббизме поможет повысить прозрачность законотворчества, хоть и не решит проблему с теневым влиянием полностью. Возникновение нового рынка профессиональных лоббистов вовлекает в процесс больше заинтересованных сторон, что делает экспертизу законопроектов более качественной. Появится шанс на появление альтернативного канала коммуникации между бизнесом и властью, что позволит принимать законопроекты, в большей степени учитывающие интересы экономики и социальной сферы в целом, а не только отдельных корпораций и отраслей.
Юлиан Баландин
Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции
