Экономист Наталья Зубаревич о том, как изменились приоритеты столичного бюджета
Большое интервью мэра Москвы в «Ведомостях» («У меня нет желания менять свою нынешнюю должность», 23.10.2017) вызывает желание обсудить достижения и проблемы столичных властей. Для корректной оценки стоит отделить мух от котлет – объективные конкурентные преимущества огромного мегаполиса, действующие при любом мэре, и собственно политику властей столицы.
В любой стране крупнейший город развивается быстрее и живет лучше благодаря агломерационному эффекту, описанному в экономической науке (в частности, Масахисой Фуджитой и др.). Это эффект масштаба (более низкие удельные издержки любых видов экономической деятельности благодаря ее концентрации в крупнейших городах) и эффект разнообразия (чем больше фирм, тем шире выбор для потребителей, а чем больше потребителей, тем больше и разнообразнее спрос на товары и услуги).
Кроме того, в России очень важны институциональные преимущества столичного статуса. Назовем их столичной рентой. Вертикаль власти стимулирует концентрацию в столице штаб-квартир крупнейших компаний, хорошо оплачиваемых менеджеров, а также чиновников федеральных органов власти. В штаб-квартирах крупных компаний, как правило, концентрируется прибыль, и хотя принятие закона о консолидированных группах налогоплательщиков сократило масштабы концентрации, но она все еще велика. К тому же далеко не весь крупный бизнес, особенно в секторе услуг, «записался» в эти самые консолидированные группы. Штаб-квартиры компаний, их менеджеры и многочисленные чиновники платят налоги в московский бюджет (налог на прибыль, НДФЛ), это и есть столичная рента. Поэтому вряд ли стоит утверждать, что Москва кормит Россию, ведь она стягивает на себя финансовые ресурсы всей страны.
К тому же особой заслуги городских властей в этом нет. Агломерационные и статусные преимущества столицы работают при любом мэре и при любом управлении, в том числе и плохом, но если городские власти способны их использовать, одновременно снижая экологические и инфраструктурные барьеры развития, то крупнейшие города становятся еще более мощными драйверами развития страны. В 2008 г. душевые доходы бюджета столицы в 3 раза превышали среднедушевые доходы консолидированных бюджетов всех остальных регионов России суммарно, а в период с 2009 по 2016 г. – в 2,4–2,7 раза. При этом мэры были разные: до отставки в августе 2010 г. – Юрий Лужков, с октября 2010 г. – Сергей Собянин.
Кроме того, Москва обеспечивает 14–16% всех поступлений налогов с территорий в федеральный бюджет, больше дает только Ханты-Мансийский автономный округ. Нефтяная рента, конечно, важнее, но и столица кормит федеральный бюджет благодаря огромному рынку конечного потребления и, как следствие, концентрации НДС. В федеральный бюджет идет также часть налога на прибыль. Есть риск, что его централизуют еще сильнее, и для столицы это будет наиболее болезненно. В 2016 г. на Москву приходилась четверть всех поступлений налога на прибыль в бюджеты субъектов РФ, а в первом полугодии 2017 г. – 28%. Но пока доходы бюджета Москвы растут опережающими темпами, в первом полугодии 2017 г. на столицу пришлось 20% доходов консолидированных бюджетов всех субъектов РФ, т. е. каждый пятый рубль. При этом доля москвичей в населении России – 8,5%.
Столица богата, и ее власти имеют ресурсы для реализации своих приоритетов в развитии города. В лужковские времена значительная часть столичной ренты шла в карманы девелоперов, в том числе членов семьи мэра, при этом инфраструктурные проблемы решались плохо. Москва встала в пробках, точечная застройка душила город. Однако Лужков соблюдал главное российское правило – «делиться надо». Значительная часть столичной ренты направлялась на социальную защиту москвичей. На московские надбавки к пенсиям в 2010 г. было потрачено 9,5% всех расходов бюджета столицы. Кроме того, субсидировались расходы на ЖКХ, в результате помогали в первую очередь совсем не бедным владельцам жилья большой площади. Сложилась некая постсоветская гармония – и себе, и людям… В терминах институциональной теории это общественный договор. А еще Лужков умел разговаривать с простыми людьми и был коренным москвичом. Политическая машина на выборах работала, но дело не только в ней, многие москвичи реально поддерживали мэра.
После отставки Лужкова политика московских властей изменилась. Удалось ли команде Собянина сформировать новый общественный договор с москвичами? Часто говорят, что в столицу пришли варяги из Тюменской области и Татарстана. Но не будем забывать, что жители столицы также в основном «понаехавшие», москвичей в третьем поколении – не более 10–15% населения. Важнее не чужеродность столичной власти, а явные барьеры коммуникации мэрии с жителями столицы, а также неправильное, по ощущениям немалой части москвичей, использование столичной ренты. Зададим простой вопрос от лица москвича: если город такой богатый, что мы с этого имеем?
Приоритеты политики команды Собянина во многом рациональны. Ей нужно было решить главные проблемы – недоразвитость транспортной инфраструктуры и неэффективность социальных расходов и расходов на субсидирование ЖКХ. Маневр бюджетными ресурсами сделали, доля расходов бюджета Москвы на национальную экономику (в основном это расходы на транспорт и дорожное строительство) выросла с 22 до 28% за 2011–2016 гг. Властям города даже удалось в 2015 г. выбить дополнительные трансферты на развитие транспортной инфраструктуры из федерального бюджета.
Население столицы в основном понимало, что развивать транспортную инфраструктуру нужно, автомобилисты – особенно. Однако программа модернизации городской среды «Моя улица» уже не имела такой поддержки. Доля расходов на благоустройство в огромном бюджете Москвы выросла с 5% в лужковские времена до 10% в последние годы. В расчете на душу населения расходы на благоустройство в столице в 16–20 раз превышают душевые показатели всех других регионов страны суммарно.
Москвичи задают вопрос: почему так много и дорого? Были попытки приписать мэру частный интерес в виде бизнеса по производству плитки. Но причины дороговизны в другом – власти Москвы отдавали большие госзаказы на благоустройство бизнес-структурам, собственники которых близки к Кремлю, а некоторые чиновники мэрии не забывали и о своих бизнес-партнерах.
Можно, конечно, считать москвичей дикими и отсталыми, по-большевистски тащить их к урбанистической среде будущего. Но они резонно сопротивляются, когда видят чудовищные по масштабам и не вполне понятные по целям расходы, не говоря уже о множестве неудобств для жизни. В результате общественный договор между властью и жителями не формируется.
Но самым неприятным для жителей столицы оказался процесс оптимизации социальных расходов.
